CHỦ TRƯƠNG, ĐỊNH HƯỚNG CỦA ĐẢNG VÀ NHÀ NƯỚC VỀ XÃ HỘI HÓA HOẠT ĐỘNG CÔNG CHỨNG VÀ MỨC ĐỘ THỂ CHẾ HOÁ CHỦ TRƯƠNG NÀY TRONG LCC

Truong Hong Quang

1. Chủ trương, định hướng của Đảng và Nhà nước về xã hội hoá hoạt động công chứng

1.1. Khái quát chung về xã hội hoá hoạt động công chứng

Xã hội hoá là việc nhà nước chuyển giao cho tư nhân đảm nhiệm một số chức năng mà nhà nước đảm nhiệm. Xu thế chung là xã hội hoá các dịch vụ công, không mang tính chất hành chính đơn thuần. Xã hội hoá đã góp phần nâng cao chất lượng và đa dạng hoá dịch vụ. Các ngành y tế, giáo dục đã triển khai mạnh mẽ việc xã hội hoá từ nhiều năm nay, rất nhiều bệnh viện tư, phòng khám tư và trường tư thục đã ra đời và hoạt động tốt. Một số ngành khác cũng đã bước đầu thực hiện việc xã hội hoá như: vận tải bằng xe buýt, vệ sinh môi trường và hoạt động đã đem lại nhiều lợi ích cho xã hội. Việc xã hội hoá công chứng đã được đặt ra từ nhiều năm nay, nhưng đây là một ngành nghề đặc thù vừa mang tính chất dịch vụ công vừa mang tính chất hành chính nhà nước, việc xã hội hoá đặt ra nhiều vấn đề cần giải quyết nên chưa được triển khai mạnh mẽ. Tuy nhiên, xã hội hoá công chứng đã trở thành một xu thế tất yếu để đáp ứng cho được các yêu cầu bức thiết của xã hội.

Hiểu một cách chung nhất, xã hội hoá[1] công chứng là quá trình Nhà nước thực hiện đổi mới phương thức tổ chức hoạt động công chứng, từng bước chuyển giao hoạt động công chứng cho các cá nhân, tổ chức phi Nhà nước thực hiện nhằm nâng cao hiệu quả công chứng, đáp ứng yêu cầu của kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế[2]. Như vậy, xã hội hoá công chứng chính là sự xoá bỏ độc quyền của Nhà nước trong lĩnh vực công chứng. Trong quá trình đó, Nhà nước rút dần khỏi việc trực tiếp cung ứng dịch vụ công chứng, tiến tới chuyển giao hẳn cho các chủ thể phi Nhà nước thực hiện, Nhà nước chỉ đóng vai trò duy nhất là người thực hiện quản lý nhà nước.

Xã hội hoá công chứng góp phần phân biệt rõ chức năng quản lý nhà nước và quản lý nghề công chứng. Nhà nước tăng cường quản lý bằng pháp luật, xây dựng thể chế, tạo môi trường pháp lý, bảo đảm quyền tự do kinh doanh, tạo môi trường cạnh tranh lành mạnh trong lĩnh vực công chứng[3]. Xã hội hoá công chứng cũng góp phần phục vụ kịp thời các nhu cầu về công chứng, tạo điều kiện để mọi người dân, với địa vị xã hội, khả năng kinh tế khác nhau đều bình đẳng, dễ tiếp cận với dịch vụ công chứng, xoá bỏ tâm lý e ngại khi người dân tiếp cận với công chứng. Xã hội hoá công chứng là một quá trình lâu dài với những bước đi phù hợp với sự phát triển kinh tế – xã hội, trình độ dân trí, quá trình dân chủ hoá mọi mặt đời sống xã hội, năng lực quản lý của nhà nước, khả năng của xã hội và nhu cầu của xã hội đối với công chứng. Vì thế, xã hội hoá công chứng không giống như­ một cuộc cách mạng xã hội, không tạo sự thay đổi đột ngột làm mất ổn định xã hội.

Ở các nước tiên tiến trên thế giới, đã từ lâu không còn khái niệm công chứng (public notary) mà thay vào đó là các Phòng công chứng tư nhân. Một số nước như Cộng hoà Pháp (có 60 triệu dân nhưng có tới 4.500 Văn phòng công chứng và 8.000 công chứng viên); Đức; Mỹ, công chứng tư đã có cách đây hàng trăm năm và đều có con dấu Quốc huy, trên còn in cả mã số của công chứng viên[4]. Ở châu Âu, công chứng viên là tự do. Các nước xã hội chủ nghĩa cũ cũng chuyển qua mô hình này. Hiện nay, hầu hết các nước có nền kinh tế chuyển đổi (Cộng hoà Liên bang Nga, các nước xã hội chủ nghĩa cũ ở Đông Âu, Cuba, Trung Quốc) đều đang cải cách công chứng theo xu hướng chuyển dần từ mô hình công chứng nhà nước sang mô hình công chứng tự do, hay nói cách khác, đang từng bước xã hội hoá công chứng. Trong giai đoạn đầu của quá trình cải cách, song song tồn tại hai hệ thống: bên cạnh các phòng công chứng nhà nước đã thành lập, với các công chứng viên nhà nước là các phòng công chứng tư nhân mới thành lập, dần được nhân rộng với các công chứng viên hành nghề tự do, đặt trước sự quản lý bằng pháp luật của nhà nước. Như vậy, xã hội hoá công chứng là việc chỉ đặt ra đối với các quốc gia có nền kinh tế chuyển đổi. Tuy nhiên, xã hội hoá công chứng ở các quốc gia này là một quá trình đầy khó khăn, phức tạp, với những cản trở không nhỏ[5].

Cơ sở lý luận và thực tiễn của vấn đề xã hội hoá hoạt động công chứng được thể hiện qua các khía cạnh sau:

Thứ nhất, hiện nay, các quan hệ dân sự, kinh tế, thương mại, xã hội đã phát triển mạnh mẽ, đa dạng trên cả bề rộng và bề sâu, cả trong nước và cả với nước ngoài. Nhiều giao dịch dân sự, kinh tế, thương mại đòi hỏi phải được công chứng, chứng thực để tạo chứng cứ có sức thuyết phục cao. Việc công chứng, chứng thực được yêu cầu thực hiện một cách chính xác theo đúng pháp luật nhưng phải nhanh chóng kịp thời, thuận tiện cho người dân. Trước khi có Luật công chứng năm 2006, các cơ quan công chứng đảm nhiệm rất nhiều việc: chứng nhận bản sao, bản dịch, các hợp đồng, giao dịch và UBND cấp Quận/Huyện chứng thực bản sao và các hợp đồng, giao dịch (trừ các hợp đồng giao dịch có yếu tố nước ngoài và các hợp đồng giao dịch liên quan đến động sản có giá trị từ 50 triệu đồng trở lên) trong đó việc chứng nhận bản sao chiếm hơn 90% lượng công việc. Uỷ ban nhân dân xã/phường được chứng thực bản sao các giấy tờ hộ tịch, di chúc, từ chối nhận di sản, chứng nhận chữ ký, chứng nhận chuyển dịch quyền sử dụng đất… Ngoài ra, các cơ quan lãnh sự và cơ quan đại diện ở nước ngoài đảm nhiệm việc chứng nhận một số giao dịch, giấy tờ ở nước ngoài. Hợp đồng cần đươc công chứng, chứng thực rất đa dạng: mua bán, tặng cho, thế chấp, cầm cố, thuê, di chúc, thừa kế, phân chia bất động bản, động sản, hợp đồng kinh tế, thương mại, chứng nhận chữ ký một số loại văn bản và chứng nhận các thoả thuận dân sự khác. Mặc dù, có nhiều cơ quan nhà nước cùng đảm nhiệm việc công chứng, chứng thực nhưng các yêu cầu công chứng, chứng thực rất lớn nên các yêu cầu đó chưa được đáp ứng một cách nhanh chóng, kịp thời, thuận tiện do nhiều nguyên nhân khác nhau. Trước hết là khó khăn về việc mở rộng đội ngũ công chứng viên. Đội ngũ công chứng viên hiện tại quá ít so với yêu cầu của thực tế. Xin đơn cử một so sánh để thấy được khó khăn này. Tại Cộng hoà Pháp, công chứng viên chỉ chuyên trách chứng nhận hợp đồng giao dịch, không phải chứng nhận bản sao, bản dịch nhưng cho tới nay phải cần tới 7000 công chứng viên. Tại nước ta, công chứng viên vừa kiêm chứng nhận bản sao bản dịch khối lượng lớn vừa chứng nhận nhiều loại hợp đồng giao dịch do pháp luật qui định nhưng hiện tại chỉ có hơn 300 công chứng viên. Uỷ ban nhân dân cấp quận huyện, xã/phường ngoài việc chứng thực còn phải kiêm nhiệm các việc mang tính chất quản lý hành chính nhà nước nên chỉ giải quyết được một số lượng việc nhất định. Việc lập thêm các phòng công chứng ở các địa phương cũng gặp rất nhiều khó khăn. Khó khăn về nguồn bổ nhiệm công chứng viên: phải lựa chọn trong số các công chức thuộc biên chế nhà nước để bổ nhiệm công chứng viên. Ngoài ra, việc tuyển chọn cán bộ giúp việc cho công chứng viên cũng không dễ vì phải được cơ quan tổ chức cho phép, phải có hộ khẩu ở địa phương và về lâu về dài phải trải qua kỳ thi tuyển để vào công chức. Do đội ngũ công chứng viên còn mỏng, số phòng công chứng ít nên phần lớn phòng công chứng ở các thành phố lớn có tình trạng quá tải bản sao, khách phải xếp hàng đông, chờ đợi lâu, văn minh công sở khó thực hiện được tốt. Việc xây dựng trụ sở cho các phòng công chứng cũng gặp nan giải. Tại các thành phố lớn, việc xin được đất để xây dựng trụ sở là cả một vấn đề lớn, có đất rồi thì tổ chức xây trụ sở cũng là cả một vấn đề lớn vì phải được cơ quan hành chính cấp trên phê duyệt cho xây, tổ chức đấu thầu xây dựng và đấu thầu giám sát; cơ quan qui hoạch, kiến trúc xác định địa điểm, thiết kế; cơ quan tài chính phê duyệt kinh phí, thì mới triển khai được.

Xã hội hoá công chứng là một giải pháp giải quyết được các khó khăn nói trên. Một khi được phép thành lập văn phòng công chứng thì nguồn bổ nhiệm công chứng viên được mở rộng thêm nhiều, công chứng viên không nhất thiết phải thuộc biên chế nhà nước, một người chỉ cần có đủ các điều kiện theo qui định thì sẽ được xem xét bổ nhiệm công chứng viên, đội ngũ giúp việc cho công chứng viên hoàn toàn do công chứng viên tự tuyển chọn. Về cơ sở vật chất thì công chứng viên sẽ tự lo, cơ quan nhà nước chỉ cần xem xét đã đủ điều kiện hay chưa. Về cơ chế tài chính đối với thu chi văn phòng công chứng cũng sẽ đơn giản hơn nhiều. Hiện tại các phòng công chứng đang được xếp vào một dạng cơ quan hành chính, một số địa phương thì xếp vào loại hành chính sự nghiệp nên việc thu chi tài chính bị khống chế ở một mức nhất định. Nếu là văn phòng công chứng thì cơ chế tài chính sẽ linh hoạt hơn, không bị gò bó nên sẽ có sức động viên khuyến khích lao động cao hơn.

Thứ hai, hoạt động công chứng là hoạt động thuộc lĩnh vực dịch vụ công, không sử dụng quyền lực công. Các công chứng viên không có quyền lực ban hành các mệnh lệnh hành chính, quyết định hành chính như các cơ quan chức năng của chính quyền. Khi hành nghề, công chứng viên hoàn toàn độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, hành nghề khách quan, trung thực, tuân thủ các quy tắc đạo đức nghề nghiệp và chịu trách nhiệm trước pháp luật về văn bản công chứng. Mỗi Văn phòng công chứng hay Phòng Công chứng là những đơn vị độc lập, chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan tư pháp địa phương. Việc xã hội hoá hoạt động công chứng sẽ giảm tải cho các phòng công chứng của Nhà nước, nhằm tạo điều kiện để cho người dân được sử dụng loại hình dịch vụ này một cách thuận tiện.

1.2. Chủ trương, chính sách về xã hội hoá hoạt động công chứng

Từng bước xã hội hóa hoạt động công chứng là một chủ trương của Đảng và Nhà nước ta, đã được đề cập từ Nghị quyết số 08/NQ-TW ngày 02/01/2002 của Bộ Chính trị về một số nhiệm vụ trọng tâm về công tác tư pháp, Chỉ thị số 10/2002/CT-TTg ngày 19/3/2002 của Thủ tướng Chính phủ về việc triển khai thực hiện Nghị quyết 08/NQ-TW của Bộ chính trị và mới đây nhất là Nghị quyết số 49/NQ-TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị về chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020. Các văn bản này đều nhấn mạnh yêu cầu phải nghiên cứu và xúc tiến việc xã hội hoá công chứng. Theo đó chủ trương xã hội hoá công chứng được đề cập rõ nét nhất trong Nghị quyết số 49/NQ-TW ngày 02/6/2005: “Hoàn thiện chế định công chứng. Xác định rõ phạm vi của công chứng và chứng thực, giá trị pháp lý của văn bản công chứng. Xây dựng mô hình quản lý nhà nước về công chứng theo hướng Nhà nước chỉ tổ chức cơ quan công chứng thích hợp; có bước đi phù hợp để từng bước xã hội hoá công việc này”. Định hướng này có thể được hiểu như sau:

- Cần hoàn thiện hệ thống pháp luật về công chứng;

- Phân biệt rõ hai hoạt động công chứng và chứng thực;

- Xác định rõ giá trị pháp lý của văn bản công chứng (do Phòng công chứng và Văn phòng công chứng thực hiện);

- Nhà nước chỉ xây dựng một cơ quan công quyền với mục đích giám sát, quản lý thực hiện hoạt động công chứng, từng bước giảm dần số lượng các Phòng công chứng để từng bước chuyển toàn bộ hoạt động cho các tổ chức tư nhân thực hiện (với những bước đi thích hợp).

Hoạt động công chứng có liên quan đến quyền lực nhà nước bởi “công chứng là lấy quyền công ra mà làm chứng”. Tuy nhiên không nhất thiết chỉ công chứng nhà nước mới có thể nhân danh công quyền được tốt. Quản lý nhà nước tốt thì có thể giao quyền đó cho một số tổ chức và cá nhân thực hiện các hoạt động công chứng như một loại dịch vụ công. Đây là cách làm mới ở nước ta, nhưng các nước phát triển đã thực hiện từ khá lâu việc xã hội hóa các dịch vụ công rất hiệu quả. Trong quá trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân, Đảng đã chủ trương khuyến khích các tổ chức và cá nhân có đủ điều kiện tham gia vào việc cung ứng dịch vụ công cho xã hội. Nghị quyết Đại hội X của Đảng chỉ rõ: “Xây dựng, hoàn thiện hệ thống chính sách bảo đảm cung ứng dịch vụ công cộng thiết yếu, bình đẳng cho mọi người dân”… “Đổi mới cơ chế quản lý và phương thức cung ứng các dịch vụ công cộng”, “…phát huy tiềm năng, trí tuệ và các nguồn lực vật chất trong nhân dân, của toàn xã hội để cùng Nhà nước giải quyết các vấn đề xã hội và chăm lo phát triển các dịch vụ công cộng[6].

Kể từ khi triển khai thực hiện Nghị định số 75/2000/NĐ-CP ngày 8/12/2000 của Chính phủ về công chứng, chứng thực thì các Phòng công chứng trong cả nước đã công chứng được hơn một triệu đồng, giao dịch và nộp ngân sách nhà nước hàng trăm tỷ đồng. Trong đó, các yêu cầu công chứng hợp đồng như: chuyển nhượng, mua bán, thế chấp về bất động sản ngày càng tăng… Bên cạnh những kết quả đạt được, quá trình phát triển hoạt động công chứng đã bộc lộ một số hạn chế cả về tổ chức và hoạt động, làm ảnh hưởng đến sự phát triển của nền kinh tế thị trường, hội nhập với kinh tế thế giới và chưa phát huy hết hiệu quả của sự quản lý Nhà nước. Do sự lẫn lộn giữa hoạt động công chứng với hoạt động chứng thực trong thời gian qua nên có tình trạng các Phòng công chứng bên cạnh việc chứng nhận các hợp đồng, giao dịch thì cũng thực hiện các công việc mang tính chất hành chính như chứng thực bản sao các văn bằng, chứng chỉ, giấy tờ. Điều đó dẫn đến việc hầu hết người dân đều coi Phòng công chứng như một loại cơ quan hành chính công quyền.

Trước khi có Luật công chứng năm 2006, ở nước ta chỉ có mô hình tổ chức công chứng của Nhà nước, các Phòng công chứng là cơ quan Nhà nước (trực thuộc Sở Tư pháp), các công chứng viên đều là công chức và hoạt động của Phòng công chứng do ngân sách Nhà nước bao cấp. Mô hình này có nhiều điểm không phù hợp vì: công chứng viên là cán bộ trong biên chế nên khi muốn phát triển đội ngũ công chứng viên để đáp ứng nhu cầu công chứng của xã hội sẽ gặp nhiều khó khăn. Theo quy định, mỗi Phòng công chứng phải có ít nhất 3 công chứng viên, trong khi lực lượng này không tăng kịp do thiếu biên chế nên nhiều địa phương muốn thành lập thêm Phòng công chứng nhưng không có công chứng viên để thành lập. Hệ quả là trong khi nhu cầu công chứng của các tổ chức, cá nhân ngày càng nhiều nhưng tổ chức hoạt động công chứng không đáp ứng kịp nên hầu hết các Phòng công chứng nhất là ở các đô thị lớn đều quá tải, người dân thường phải chờ đợi lâu, gây khó khăn cho cả cán bộ làm nhiệm vụ và người đi công chứng. Do hoạt động của Phòng công chứng do ngân sách Nhà nước bao cấp, các công chứng viên hưởng lương và các chế độ khác từ ngân sách nên có tình trạng một bộ phận Công chứng viên (và một số cán bộ, nhân viên Phòng công chứng) không tích cực học hỏi để nâng cao trình độ chuyên môn nghiệp vụ. Đa số người dân vẫn còn tâm lý không thoải mái mỗi khi có việc đi công chứng, đó là chưa nói đến nhiều người muốn được việc phải đến sớm do quá tải. Bên cạnh đó, do công chứng viên là công chức nên theo pháp lệnh cán bộ, công chức khi gây ra thiệt hại cho những người yêu cầu công chứng, họ không phải chịu trách nhiệm vật chất trực tiếp cho những người yêu cầu công chứng mà đã có cơ quan Nhà nước chịu trách nhiệm bồi thường thay cho họ nên dẫn đến việc những công chứng viên không đề cao đúng mức tinh thần trách nhiệm, thái độ phục vụ nhân dân.

Mô hình tổ chức công chứng như nêu trên chỉ tồn tại ở các nước xã hội chủ nghĩa cũ, còn hiện nay ngay ở Nga, Trung Quốc, Ba Lan, Bun-ga-ri… đã và đang chuyển đổi sang mô hình công chứng La-tinh. Nét đặc thù của hệ thống này là công chứng viên tuy là người do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền bổ nhiệm (Bộ Tư Pháp) nhưng họ không phải công chức, không hưởng lương và các chế độ khác từ ngân sách Nhà nước. Tổ chức hoạt động công chứng ở đó là những tổ chức dịch vụ công, không phải là cơ quan công quyền mặc dù được nhân danh quyền lực nhà nước. Ở các nước theo hệ thống công chứng La-tinh, việc xã hội hóa hoạt động công chứng được xây dựng và thực hiện ngay từ khi hình thành hệ thống công chứng.

Từ khi xây dựng dự án Luật Công chứng, những người có trách nhiệm đã quán triệt và vận dụng một cách phù hợp các chủ trương, chính sách về xã hội hóa một số lĩnh vực quản lý nhà nước, trong đó có hoạt động công chứng; đồng thời tham khảo kinh nghiệm của các nước trên thế giới nhưng trên cơ sở theo sát thực tế xã hội Việt Nam. Mục tiêu của sự ra đời “công chứng tư” cũng nhằm đổi mới hình thức tổ chức công chứng theo hướng từng bước xã hội hóa, phát huy tiềm năng to lớn của xã hội vào việc phát triển hệ thống công chứng của nước ta với tính chất là một tổ chức dịch vụ công, phục vụ tốt nhất nhu cầu công chứng ngày càng tăng lên của các tổ chức và cá nhân. Trên cơ sở các kết quả đã đạt được trong việc thực hiện xã hội hoá một số lĩnh vực như giáo dục, y tế, văn hoá, thể thao, Nhà nước tiếp tục cho phép xã hội hoá hoạt động công chứng. Ngày 29/11/2006, tại Quốc hội khoá XI, kỳ họp thứ 10 đã thông qua Luật Công chứng gồm 8 chương, 67 điều quy định về công chứng, xác lập cơ sở pháp lý quan trọng nhằm thực hiện xã hội hoá hoạt động công chứng, tạo điều kiện để công dân và tổ chức được thụ hưởng tốt nhất loại hình dịch vụ công quan trọng này. Ngày 4/1/2008, Chính phủ ban hành Nghị định số 02/2008/NĐ-CP quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Công chứng, trong đó quy định: giữa Phòng Công chứng và Văn phòng công chứng có mức thu phí dịch vụ bằng nhau (xem Khoản 1, Điều 7 của Nghị định), sử dụng con dấu pháp nhân như nhau – điều không có hình Quốc huy (khoản 1, Điều 8). Vì giá trị pháp lý của chứng nhận các hợp đồng, giao dịch ở Phòng công chứng và Văn phòng công chứng là như nhau nên người yêu cầu công chứng sẽ có nhiều cơ hội lựa chọn nhà cung cấp dịch vụ. Nếu tổ chức hành nghề công chứng nào có chất lượng phục vụ chưa tốt, thái độ phục vụ nhân dân còn sách nhiễu, cửa quyền… thì người dân sẽ sang tổ chức hành nghề công chứng khác có chất lượng giải quyết công việc tốt hơn và coi khách hàng là “Thượng đế” để yêu cầu công chứng. Từ đó, xuất hiện sự cạnh tranh lành mạnh và các tổ chức hành nghề này sẽ phải không ngừng hoàn thiện để nâng cao chất lượng dịch vụ, các công chứng viên sẽ phải phát huy tính chủ động, tích cực và phải có trách nhiệm cao trong quá trình làm việc.

Với những nét khái quát như trên, có thể nhận thấy chủ trương, chính sách về xã hội hoá hoạt động công chứng tại Việt Nam đã trải qua nhiều giai đoạn và hiện nay đã thống nhất đi theo định hướng xã hội hoá hoạt động công chứng, xác định đúng bản chất của loại hình dịch vụ công này. Đây là một bước tiến trong nhận thức, quan điểm về quản lý nhà nước của Đảng và Nhà nước ta trong thời gian vừa qua.

2. Luật công chứng năm 2006 và vấn đề xã hội hóa hoạt động công chứng

2.1. Ưu điểm

Nội dung của Luật Công chứng đã phản ánh những thay đổi khá lớn về mô hình tổ chức hoạt động công chứng, phương thức quản lý nhà nước đối với hoạt động này, thể hiện những chuyển biến mạnh mẽ trong nhận thức của Nhà nước đối với vai trò của công chứng trong đời sống xã hội, cụ thể: các Phòng công chứng nhà nước chuyển sang hoạt động theo chế độ đơn vị sự nghiệp có thu và tự chủ; các văn phòng công chứng tư được thành lập dưới hình thức doanh nghiệp tư nhân hoặc công ty hợp danh; tách hoạt động chứng thực ra khỏi hoạt động công chứng và phân cấp cho Phòng Tư pháp cấp huyện và Uỷ ban nhân dân cấp xã thực hiện; đổi mới căn bản chế định công chứng viên theo hướng bổ nhiệm công chứng viên mà không nhất thiết phải là công chức nhà nước và đề cao trách nhiệm và nghĩa vụ của họ… So với các văn bản pháp luật quy định về hoạt động công chứng trước đây, Luật Công chứng đã khắc phục được nhiều bất cập, hạn chế trong hoạt động này và thể hiện được chủ trương xã hội hóa hoạt động công chứng[7]. Cụ thể:

Thứ nhất, Luật Công chứng đã tách biệt hoạt động công chứng và hoạt động chứng thực.

Điểm mới căn bản so với các Nghị định trước đây của Chính phủ thể hiện ở chỗ, Luật Công chứng chỉ quy định các vấn đề về công chứng, không điều chỉnh các vấn đề về chứng thực nữa. Sau khi Luật Công chứng và Nghị định số 79/2007/NĐ-CP có hiệu lực, toàn bộ công tác chứng thực bản sao, chứng thực chữ ký đã được chuyển sang cho Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp xã; các tổ chức hành nghề công chứng chấm dứt thực hiện chứng thực bản sao. Như vậy Luật đã đưa trả hoạt động chứng thực là hành vi mang tính chất hành chính về cho các cơ quan hành chính công quyền. Có thể khẳng định rằng đây là bước tiến lớn trong quá trình cải cách hành chính ở nước ta. Công chứng là hoạt động mang tính chất dịch vụ công. Đối tượng của hoạt động công chứng là các hợp đồng, giao dịch về dân sự, kinh tế, thương mại… Hoạt động công chứng bao gồm một loạt các thủ tục rất phức tạp kể từ khi Công chứng viên tiếp nhận ý chí của các bên giao kết hợp đồng như: xác định tư cách chủ thể của các bên, kiểm tra năng lực hành vi dân sự của chủ thể, tính tự nguyện của các bên trong giao kết hợp đồng, xác định nguồn gốc hợp pháp của đối tượng hợp đồng, kiểm tra tính hợp pháp của hợp đồng. Những tình tiết này là hết sức quan trọng, bảo đảm cho hợp đồng không bị vô hiệu và có ý nghĩa chứng cứ nếu sau này xảy ra tranh chấp giữa các bên cũng như với bên thứ ba. Còn hoạt động chứng thực là hành vi mang tính chất hành chính của cơ quan công quyền: chứng thực sao y giấy tờ, văn bằng, chứng chỉ… Những hành vi này do pháp luật hành chính điều chỉnh. Việc tách biệt công chứng và chứng thực có ý nghĩa rất lớn về mặt lý luận và thực tiễn, vừa đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính, vừa là điều kiện để chuyển tổ chức công chứng sang chế độ dịch vụ công và thúc đẩy xã hội hoá hoạt động công chứng[8].

Thứ hai, Luật Công chứng đã quy định chung về hoạt động công chứng.

Các Nghị định của Chính phủ trước đây chỉ nêu khái niệm công chứng nhà nước, còn Luật Công chứng hiện hành đưa ra định nghĩa chung về công chứng, đó là: “Công chứng là việc công chứng viên chứng nhận tính xác thực, tính hợp pháp của hợp đồng, giao dịch khác bằng văn bản mà theo quy định của pháp luật phải công chứng hoặc cá nhân, tổ chức tự nguyện yêu cầu công chứng” (Điều 2). Nội hàm của định nghĩa về công chứng gồm mấy điểm cơ bản sau:

- Công chứng là hành vi của công chứng viên. Điều này phân biệt với hành vi chứng thực của người đại diện cơ quan hành chính công quyền.

- Tính xác thực của hợp đồng, giao dịch được công chứng viên xác nhận. Tính xác thực của các tình tiết, sự kiện trong hợp đồng, giao dịch là vô cùng quan trọng nhằm bảo đảm cho chúng có giá trị chứng cứ. Tính xác thực này được công chứng viên kiểm chứng và xác nhận ngay khi nó xảy ra trong thực tế và xảy ra trước sự chứng kiến của công chứng viên, trong số đó có những tình tiết, sự kiện chỉ xảy ra một lần, không để lại hình dạng, dấu vết về sau (sự tự nguyện của các bên khi giao kết hợp đồng chẳng hạn) và do đó, nếu không có công chứng viên xác nhận thì khi giải quyết tranh chấp phát sinh, Toà án không thể xác minh được.

- Tính hợp pháp của hợp đồng, giao dịch được công chứng viên xác nhận. Với đặc điểm này thì Luật Công chứng Việt Nam thuộc trường phái công chứng nội dung (còn gọi là công chứng hệ La-tinh), nghĩa là chỉ các hợp đồng, giao dịch hợp pháp mới được công chứng viên xác nhận, còn các giao dịch, hợp đồng bất hợp pháp sẽ bị từ chối công chứng. Như vậy, công chứng viên Việt Nam có chức năng phòng ngừa sự vi phạm pháp luật của các bên khi giao kết hợp đồng, giao dịch và các hợp đồng, giao dịch đã qua công chứng sẽ hạn chế xảy ra tranh chấp về sau.

Thứ ba, Luật Công chứng đã mở rộng mô hình tổ chức hành nghề công chứng.

Nếu như trước đây, chúng ta chỉ có một hình thức tổ chức hành nghề công chứng duy nhất là Phòng Công chứng nhà nước thì nay, theo Luật Công chứng, có hai hình thức tổ chức hành nghề công chứng song hành hoạt động dưới sự quản lý, giám sát của Sở Tư pháp là Phòng Công chứng do Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh thành lập và Văn phòng công chứng do các công chứng viên đầu tư, được Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh cho phép thành lập. Tại Chương III của Luật Công chứng năm 2006 quy định rõ cách thức tổ chức, trình tự thành lập cũng như quyền và nghĩa vụ của các Phòng công chứng và Văn phòng công chứng. Việc xã hội hóa hoạt động công chứng không phải là “tư nhân hoá hoạt động công chứng” và cũng không phải là “chuyển chức năng công chứng từ tay Nhà nước cho bất cứ ai trong xã hội”. Mục tiêu của xã hội hóa công chứng là phát triển rộng mạng lưới công chứng, xóa bỏ việc kiêm nhiệm chức năng công chứng của các cơ quan hành chính, nâng cao chất lượng dịch vụ công. Vì thế bên cạnh việc tiếp tục duy trì hệ thống Phòng công chứng Nhà nước hiện có, luật cho phép thành lập các Văn phòng công chứng do tư nhân đầu tư về mặt kinh phí, cơ sở vật chất và kể cả về con người. Hiện chúng tôi đang xây dựng dự thảo hướng dẫn thi hành, trình Bộ để triển khai thực hiện Luật Công chứng. Mô hình Văn phòng công chứng là một hình thức mới của tổ chức hành nghề công chứng ở nước ta được Luật định, tuy nhiên về lâu dài hình thức Văn phòng công chứng sẽ là hình thức phổ biến của các tổ chức hành nghề công chứng ở nước ta. Mô hình Phòng công chứng nhà nước trước mắt là cần thiết, đặc biệt là ở các địa phương miền núi, vùng sâu, vùng xa nhưng trong tương lai khi nền kinh tế thị trường ở nước ta phát trển mạnh thì mô hình này sẽ thu hẹp dần[9]. Đây cũng là kinh nghiệm chuyển đổi từ hệ thống công chứng nhà nước sang công chứng “phi nhà nước hoá” của các nước xã hội chủ nghĩa cũ như Nga, Ba Lan, Bungaria…

Một vấn đề khá quan trọng cần được đề cập là: xã hội hóa công chứng không nên hiểu là chuyển công chứng nhà nước thành công chứng tư nhân. Hình thức Văn phòng công chứng quy định trong Luật không phải là Văn phòng công chứng tư nhân (trong Luật công chứng không có chỗ nào quy định là Văn phòng công chứng tư nhân). Đã là công chứng thì đều là nhân danh nhà nước. Cũng không nên quan niệm Văn phòng công chứng được tổ chức theo mô hình doanh nghiệp có nghĩa là chuyển hoạt động công chứng theo hướng kinh doanh chạy theo lợi nhuận. Việc thu phí, thù lao… của công chứng viên sẽ được nhà nước quy định chứ không phải là theo tự thoả thuận giữa công chứng viên với người yêu cầu công chứng. Việc thành lập các Văn phòng công chứng cũng không thể theo kiểu tự do thành lập doanh nghiệp mà phải theo quy hoạch của cơ quan có thẩm quyền của địa phương theo quy hoạch chung của tổng thể cả nước. Trên cơ sở chuyên nghiệp hoá và xã hội hoá hoạt động công chứng thì đồng thời hoạt động công chứng cũng được chuyển sang chế độ dịch vụ công thay thế cho chế độ hành chính công trước đây trong lĩnh vực này. Sự tồn tại và phát triển của các tổ chức hành nghề công chứng phụ thuộc vào sản phẩm và chất lượng dịch vụ, sự nhanh chóng, thuận tiện, chính xác của hoạt động công chứng, thu nhập của công chứng viên, của nhân viên công chứng phụ thuộc vào khách hàng, điều này sẽ tạo ra động lực khuyến khích tính chủ động, tích cực và ý thức trách nhiệm của công chứng viên khi thực hiện nhiệm vụ.

Thứ tư, Luật Công chứng thể hiện rất rõ tinh thần đổi mới hình thức tổ chức và hoạt động công chứng theo hướng xã hội hoá và dịch vụ hoá.

Luật Công chứng đã quy định đối với Phòng Công chứng của Nhà nước thì chuyển sang chế độ đơn vị sự nghiệp có thu, tự chủ về tài chính; đối với Văn phòng công chứng thì hoạt động theo chế độ công ty hợp danh (nếu là hai công chứng viên trở lên thành lập) hoặc doanh nghiệp tư nhân (nếu một công chứng viên thành lập), tự chủ về tài chính, tự chịu trách nhiệm về bồi thường thiệt hại cho khách hàng; văn phòng công chứng và Phòng Công chứng nhà nước bình đẳng về chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền ký văn bản công chứng; quan hệ giữa người yêu cầu công chứng với cả hai tổ chức hành nghề công chứng trên là quan hệ dân sự mang tính chất dịch vụ có thu phí theo quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

Nhà nước quy định mức phí chung cho cả hai mô hình tổ chức hành nghề công chứng. Việc làm và thu nhập của công chứng viên phụ thuộc vào số lượng và chất lượng dịch vụ công chứng mà họ cung cấp cho người yêu cầu công chứng. Nếu gây thiệt hại cho khách hàng thì công chứng viên phải bồi thường thông qua tổ chức hành nghề công chứng. Mô hình Văn phòng công chứng là một hình thức mới của tổ chức hành nghề công chứng. Về lâu dài, Văn phòng công chứng sẽ là hình thức phổ biến của tổ chức hành nghề công chứng ở nước ta. Mô hình Phòng Công chứng nhà nước trước mắt là cần thiết, đặc biệt là ở các địa phương miền núi, vùng sâu, vùng xa, nhưng trong tương lai khi nền kinh tế thị trường ở nước ta phát triển mạnh thì mô hình này sẽ thu hẹp dần. Đây cũng là kinh nghiệm chuyển đổi từ hệ thống công chứng nhà nước sang công chứng phi nhà nước hoá của các nước như Trung Quốc, Liên bang Nga…

Thứ năm, Luật Công chứng đã đổi mới căn bản chế định Công chứng viên.

Chế định công chứng viên được quy định tại chương II (từ Điều 13 đến Điều 22) của Luật Công chứng có nhiều nội dung mới. Trước hết, công chứng viên là chủ thể thực hiện hành vi công chứng chứ không phải là Phòng Công chứng hay Văn phòng Công chứng. Luật đã đề cao trách nhiệm và nghĩa vụ của công chứng viên. Công chứng viên là người có đủ tiêu chuẩn được quy định trong luật và được Bộ trưởng Bộ Tư pháp bổ nhiệm để hành nghề công chứng. Công chứng viên không nhất thiết phải là công chức nhà nước. Đây là điểm rất mới ở nước ta trong khi ở nước ngoài, điều này đã trở nên phổ biến từ lâu. Trong lịch sử phát triển nghề công chứng ở châu Âu, công chứng viên chưa bao giờ là công chức nhà nước. Công chứng viên được Nhà nước bổ nhiệm chức danh, được thay mặt Nhà nước nhưng không hưởng lương từ ngân sách nhà nước. Luật Công chứng hiện hành cũng không quy định công chứng viên là công chức nhà nước. Trên thực tế hiện nay tồn tại hai loại công chứng viên: Công chứng viên nhà nước làm việc trong các phòng công chứng nhà nước và công chứng viên không phải là công chức nhà nước làm việc trong các Văn phòng công chứng. Mặc dù có hai loại công chứng viên làm việc ở hai hình thức tổ chức hành nghề công chứng khác nhau, nhưng về địa vị pháp lý của họ trong hành nghề công chứng hoàn toàn như nhau.

Thứ sáu, Luật Công chứng không phân biệt giá trị pháp lý của văn bản công chứng của hai loại công chứng viên hoạt động ở hai mô hình tổ chức hành nghề công chứng.

Hai loại công chứng viên này có quyền công chứng các loại hợp đồng, giao dịch như nhau và giá trị pháp lý của văn bản công chứng do họ lập ra là như nhau. Các cơ quan công quyền đối xử với văn bản công chứng do hai loại công chứng viên này ký là như nhau. Điều 4 Luật Công chứng quy định chung về giá trị pháp lý của văn bản công chứng: Văn bản công chứng có hiệu lực kể từ ngày được công chứng viên ký và có đóng dấu của tổ chức hành nghề công chứng. Điều 6 Luật Công chứng quy định: “Văn bản công chứng có hiệu lực thi hành đối với các bên liên quan… Văn bản công chứng có giá trị chứng cứ; những tình tiết, sự kiện trong văn bản công chứng không phải chứng minh, trừ trường hợp bị Toà án tuyên bố là vô hiệu”. Việc Luật Công chứng quy định giá trị pháp lý như nhau của văn bản công chứng thuộc hai mô hình tổ chức hành nghề công chứng có ý nghĩa rất quan trọng trong quá trình thúc đẩy xã hội hoá hoạt động công chứng.

Nhìn chung, Luật Công chứng được ban hành với chủ trương xã hội hóa công chứng là dấu mốc quan trọng trong lịch sử phát triển công chứng tạo sơ sở pháp lý cho việc tổ chức và hoạt động công chứng ngày càng phù hợp với chuẩn mực và thông lệ của hoạt động công chứng khu vực và thế giới[10]. Phát triển các tổ chức hành nghề công chứng, làm cho các tổ chức hành nghề công chứng hoạt động với bộ máy tổ chức gọn nhẹ, đảm bảo sự quản lý, điều hành tập trung thống nhất, đồng thời phát huy tính chủ động, độc lập, năng động của đội ngũ công chứng viên là đáp ứng những mục tiêu, yêu cầu cơ bản chủ yếu của các tổ chức hành nghề công chứng trên cả nước trong giai đoạn hiện nay khi cả nước đang đẩy mạnh sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa và hội nhập sâu vào quan hệ quốc tế, khu vực.

2.2. Hạn chế

- Hệ thống pháp luật về công chứng (với trung tâm là Luật Công chứng năm 2006) được ban hành ở nhiều thời điểm khác nhau nên chưa có tính đồng bộ:

+ Theo quy định của Luật công chứng thì Phòng công chứng và Văn phòng công chứng được thực hiện các công việc công chứng như nhau. Tuy nhiên theo Luật Đất đai năm 2003, chỉ có Phòng công chứng mới được xác nhận hợp đồng, giao dịch liên quan quyền sử dụng đất bởi Luật này giao trách nhiệm cụ thể cho Phòng công chứng. Sở dĩ có quy định này vì khi ban hành Luật Đất đai năm 2003 chỉ có Phòng công chứng mới có thẩm quyền công chứng, thời điểm đó chưa có các Văn phòng công chứng. Có quan điểm cho rằng Luật Đất đai năm 2003 căn cứ theo Bộ luật Dân sự năm 1995 nên sử dụng thuật ngữ “công chứng nhà nước”, Luật công chứng năm 2006 không còn sử dụng thuật ngữ “công chứng nhà nước” mà thay bằng “tổ chức hành nghề công chứng” dùng cho cả Văn phòng công chứng và Phòng công chứng, không phân biệt Văn phòng công chứng hay Phòng công chứng về thẩm quyền chứng nhận giao dịch liên quan đến đất.

+ Các Luật khác như Luật đất đai, Luật nhà ở và thậm chí là Bộ luật dân sự vẫn quy định ngoài Phòng công chứng, Uỷ ban nhân dân cấp xã cũng có thẩm quyền chứng thực các hợp đồng, giao dịch, người dân có thể ra UBND chứ không phải đến Phòng công chứng. Tuy nhiên UBND ở nhiều địa phương không có chuyên môn sâu về từng lĩnh vực cụ thể, người thực hiện công chứng dễ dẫn đến việc để xảy ra những sai sót trong khi thực hiện yêu cầu công chứng của người dân[11].

- Những văn bản liên quan đến xã hội hoá công chứng nhằm cụ thể hoá Luật Công chứng còn hạn chế nhất định. Trên thực tế có một số văn bản của Bộ Tư pháp hướng dẫn một số nội dung quan trọng về hoạt công chứng, ví dụ như: Công văn số 3680/BTP-BTTP ngày 14/10/2010 của Bộ Tư pháp về việc chuyển giao thẩm quyền chứng thực hợp đồng, giao dịch sang tổ chức hành nghề công chứng, Công văn số 3745/BTP-BTTP ngày 26/10/2009 của Bộ Tư pháp về việc chuyển giao việc chứng nhận hợp đồng, giao dịch sang tổ chức hành nghề công chứng, Công văn 3188/BTP-BTTP ngày 8/9/2009 của Bộ Tư pháp về việc chuyển giao chứng thực hợp đồng, giao dịch từ Ủy ban Nhân dân cấp xã sang tổ chức hành nghề công chứng, Công văn số 3830/BTP-HCTP ngày 10/9/2007 của Bộ Tư pháp về việc đăng ký hoạt động Văn phòng công chứng, Công văn số 2604/BTP-BTTP ngày 19/08/2010 của Bộ Tư pháp về việc cấp thẻ công chứng viên và rà soát, thống kê các tổ chức hành nghề công chứng trên địa bàn các tỉnh, Thành phố trực thuộc Trung ương, Công văn số 1019/BTP-HCTP ngày 14/4/2010 của Bộ Tư pháp về việc ký quỹ để bồi thường trách nhiệm nghề nghiệp công chứng viên, Công văn số 3298/BTP-BTTP ngày 16/9/2009 của Bộ Tư pháp về việc công chứng ủy quyền, Công văn số 1939/BTP-BTTP ngày 18/6/2009 của Bộ Tư pháp về việc một số nội dung liên quan đến công chứng, Công văn số 1133/BTP-BTTP ngày 16/4/2009 của Bộ Tư pháp về việc chuyển giao quản lý lĩnh vực công chứng, Công văn số 3834/BTP-HCTP ngày 10/9/2007của Bộ Tư pháp về việc nghiệp vụ công chứng,… Nội dung các văn bản hướng dẫn này là rất trúng, tiến bộ, phù hợp với tình hình thực tiễn của hoạt động công chứng nhưng các văn bản này được ban hành dưới dạng Công văn. Theo Luật ban hành các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành, công văn không phải là văn bản pháp luật. Điều này tạo ra tâm lý “bất an” cho các văn phòng công chứng khi thực hiện các giao dịch.

- Một bất cập quan trọng cần đề cập đến là: Luật Công chứng năm 2006 đã cho phép thành lập thêm các Văn phòng công chứng tồn tại dưới loại hình Doanh nghiệp tư nhân hoặc Công ty hợp danh song song cùng tồn tại và hoạt động với các Phòng Công chứng của Nhà nước. Tuy nhiên, việc cho phép tồn tại loại hình VPCC do một công chứng viên thành lập dưới loại hình Doanh nghiệp tư nhân có nhiều điểm còn chưa hợp lý. Trong trường hợp công chứng viên đó ốm hoặc có việc đột xuất phải nghỉ dài ngày không bố trí thời gian làm việc được thì VPCC đó sẽ bị ngừng hoạt động trong thời gian đó vì không có công chứng viên ký nhận. Hoặc có trường hợp công chứng viên không có đủ kinh phí mở VPCC đã liên kết với một đối tác khác (không có thẻ công chứng viên) bỏ tiền ra đầu tư để mở văn phòng. Sau đó một thời gian, hai người mâu thuẫn quyền lợi không thể hoà giải được, vị đối tác này đã tự ý khoá cửa văn phòng, giữ con dấu khiến công chứng viên không thể thực hiện công việc được. Gặp trường hợp này, các cơ quan quản lý Nhà nước cũng lúng túng không biết phải giải quyết như thế nào vì trong Luật chưa dự tính được những trường hợp như thế.

3. Một số kết luận

- Chủ trương xã hội hoá hoạt động công chứng là một chủ trương đúng đắn, phù hợp với xu thế phát triển của đất nước.

Vừa qua, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 250/QĐ-TTg ngày 10/02/2010 phê duyệt Đề án “Xây dựng quy hoạch phát triển tổ chức hành nghề công chứng ở Việt Nam đến năm 2020” và Quyết định số 240/QĐ-TTg ngày 17/02/2011 ban hành tiêu chí quy hoạch phát triển tổ chức hành nghề công chứng ở Việt Nam đến năm 2020[12]. Trên cơ sở đó, có thể nói, nghề công chứng nói riêng và các nghề thuộc lĩnh vực tư pháp nói chung có triển vọng phát triển bền vững, gắn liền với chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước[13]. Qua 5 năm thực hiện Luật công chứng năm 2006 đã cho thấy chủ trương xã hội hóa hoạt động công chứng đã được xã hội đón nhận với nhiều dấu hiệu tích cực. Chủ trương xã hội hóa công chứng đã góp phần khắc phục được tình trạng hành chính phiền hà trước đây. Hiện nay, trên cả nước có 379 tổ chức hành nghề công chứng (Phòng công chứng, Văn phòng công chứng) với khoảng 700 công chứng viên, phục vụ ngày càng tốt hơn nhu cầu của người dân. Hầu hết các yêu cầu công chứng đều được giải quyết nhanh chóng, không gây phiền hà cho người dân, người dân không phải chờ đợi… Như vậy, số lượng tổ chức hành nghề công chứng và các công chứng viên đã có sự phát triển, tăng nhanh về số lượng[14]. Các tổ chức hành nghề công chứng có điều kiện phát triển, đã giảm áp lực lên bộ máy nhà nước. Các Văn phòng công chứng được thành lập, tạo sự cạnh tranh lành mạnh trong hoạt động công chứng. Hoạt động công chứng đã trở nên thuận tiện và chuyên nghiệp hơn. Trước chủ trương xã hội hóa, nhiều Phòng công chứng, Văn phòng công chứng đã có sự đổi mới, xây dựng được phong cách làm việc chuyên nghiệp, hiện đại, hiệu quả. Một số Văn phòng công chứng hoạt động tốt, tạo được niềm tin cho nhân dân. Nhân dân có nhiều sự lựa chọn trong việc chứng nhận các hợp đồng, giao dịch, họ có thể đến công chứng tại Phòng công chứng hoặc Văn phòng công chứng tùy thuộc vào nhu cầu. Thực tế hoạt động công chứng thời gian qua đã chứng minh, chủ trương xã hội hóa công chứng là hết sức đúng đắn, tạo điều kiện cho việc phát triển mạnh loại hình dịch vụ pháp lý chuyên nghiệp này. Việc tách bạch giữa công chứng và chứng thực đã tạo điều kiện để các tổ chức hành nghề công chứng tập trung thực hiện đúng chức năng của mình, hoạt động chứng nhận các hợp đồng, giao dịch đã dần được tăng cường tính an toàn pháp lý bằng chủ trương từng bước chuyển giao việc chứng nhận các hợp đồng, giao dịch từ Ủy ban nhân dân cấp xã sang cho các tổ chức hành nghề công chứng, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội, tạo niềm tin cho các nhà đầu tư trong nước và ngoài nước.

Trong thời gian sắp đến, để đổi mới và thúc đẩy việc định hướng xã hội hoá dịch vụ công chứng, chúng tôi cho rằng cần đưa ra những kế hoạch dài hơi và toàn diện hơn nữa để phát triển nghề công chứng tại Việt Nam đi theo đúng bản chất dịch vụ công vốn có, ví dụ như: xây dựng các chính sách, đổi mới công tác quản lý công chứng nói riêng và các dịch vụ công và các tổ chức nghề nghiệp trong lĩnh vực pháp luật và tư pháp nói chung phù hợp với chủ trương xã hội hoá theo lộ trình phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế – xã hội của Việt Nam và yêu cầu mở cửa thị trường dịch vụ của Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO), cũng như các cam kết quốc tế song và đa phương khác; Tổng kết và hoàn thiện mô hình quản lý nhà nước về lĩnh vực công chứng. Hình thành mạng lưới tổ chức hành nghề công chứng rộng khắp và phân bổ hợp lý trên toàn quốc, tăng hợp lý và ổn định các Văn phòng công chứng trên từng địa bàn, vùng miền cụ thể,… Từ những định hướng này trong tương lai cần thiết có chủ trương chuyển toàn bộ Phòng Công chứng thành Văn phòng công chứng, Nhà nước giữ vai trò hoạch định chính sách, xây dựng chiến lược và tạo hành lang pháp lý cho phát triển các dịch vụ trên, không trực tiếp cung cấp các dịch vụ pháp lý trong lĩnh vực công chứng nói riêng và lĩnh vực pháp luật, tư pháp nói chung.

- Nhìn chung, việc thể chế hoá các chủ trương xã hội hoá hoạt động công chứng trong Luật công chứng trong các văn bản pháp luật còn khá hạn chế

Xã hội hoá dịch vụ công chứng là một bước tiến tích cực trong quá trình hội nhập. Làm được điều này cả ba đối tượng nhà nước, người cung ứng dịch vụ và người sử dụng dịch vụ đều có lợi. Tuy nhiên hoạt động xã hội hoá dịch vụ này chưa được hiệu quả do chưa có một khung pháp lý đầy đủ, chưa hoàn thiện[15]. Hiện nay, mạng lưới các tổ chức hành nghề công chứng trên cả nước đa số còn rất mỏng, phân bố không hợp lý, chưa đáp ứng được mục đích xã hội hóa công chứng và chưa có điều kiện để chuyển giao toàn bộ các hợp đồng, giao dịch về quyền sử dụng đất từ Ủy ban nhân dân cấp xã sang tổ chức hành nghề công chứng để bảo đảm an toàn pháp lý cho các giao dịch của người dân. Chính bản thân hệ thống pháp luật về công chứng còn chồng chéo, chưa đồng bộ cũng làm ảnh hưởng đến chất lượng hoạt động của các tổ chức hành nghề công chứng, chưa đạt hiệu quả xã hội hoá cao. Việc hạn chế thành lập văn phòng công chứng tư đã dẫn đến thực trạng người dân vẫn gặp rất nhiều nhiêu khê, bất lợi khi thực hiện công chứng các hợp đồng, giao dịch. Số lượng phòng công chứng tư rất ít dẫn đến hiện tượng “độc quyền” của các phòng công chứng: thiếu sự cạnh tranh giữa các phòng công chứng, lệ phí công chứng tư còn cao…[16] Hiện nay có rất nhiều quan hệ pháp lý và các tranh chấp phát sinh liên quan đến tổ chức và hoạt động của các văn phòng công chứng tư nhân nhưng chưa được luật pháp quy định đầy đủ. Ví dụ: việc hợp tác, góp vốn thành lập văn phòng công chứng, trách nhiệm của các văn phòng công chứng và công chứng viên khi công chứng sai quy định, gây thiệt hại cho các bên tham gia giao dịch, thủ tục hủy bỏ các giao dịch, hợp đồng đã được công chứng… Có thể nhận thấy hiện nay, việc xây dựng chính sách, pháp luật của nước ta nói chung và chính sách, pháp luật về công chứng nói riêng còn theo hướng “thiếu gì bổ sung nấy” chứ chưa có tầm nhìn xa, dự báo trong tương lai. Trong thời gian sắp đến, cần tổ chức rà soát lại hệ thống pháp luật công chứng, đánh giá tính tương thích của các văn bản khác so với Luật Công chứng năm 2006 để hoàn thiện, tiến tới xoá bỏ loại hình VPCC tồn tại dưới dạng doanh nghiệp tư nhân và phát triển mô hình VPCC theo loại hình Công ty hợp danh có từ 2 công chứng viên trở lên trong tổ chức của mỗi văn phòng (qua nghiên cứu lý luận và thực tiễn xã hội hoá hoạt động công chứng trong thời gian qua cho thấy mô hình VPCC tổ chức dưới loại hình này là mô hình đáp ứng tốt nhất yêu cầu công chứng của nhân dân)[17].

- Hiện nay chưa có những nghiên cứu thực sự làm rõ lý luận về xã hội hoá dịch vụ công và xã hội hoá công chứng để thống nhất về nhận thức, tạo sự đồng thuận trong xã hội

Vì xã hội hoá dịch vụ công nói chung, xã hội hoá công chứng nói riêng là vấn đề khá mới mẻ ở Việt Nam hiện nay, chưa được làm sáng tỏ về mặt lý luận, còn có nhiều cách hiểu khác nhau không chỉ trong nhân dân mà cả trong đội ngũ cán bộ, công chức các cơ quan hành chính, cơ quan tư pháp, các chuyên gia và các nhà nghiên cứu. Trước hết, cần làm rõ các nội dung: khái niệm công chứng, bản chất công chứng, giá trị pháp lý của văn bản công chứng, vai trò công chứng trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa; phân biệt rõ phạm vi công chứng, thẩm quyền công chứng, thẩm quyền chứng thực… Đồng thời, nghiên cứu làm rõ các khái niệm: xã hội hoá dịch vụ công, xã hội hoá công chứng, quan điểm, nguyên tắc, phạm vi xã hội hoá công chứng. Chú trọng nghiên cứu tổng kết thực tiễn trong lĩnh vực công chứng, đánh giá những thành tựu đã đạt được, những hạn chế, bất cập, phân tích rõ các nguyên nhân và rút ra bài học kinh nghiệm để xây dựng chiến lược cho sự phát triển lâu dài, bền vững của công chứng theo định hướng xã hội hoá.

- Muốn nâng cao chất lượng xã hội hoá công chứng trước hết cần phải quan tâm đến việc tạo ra những thay đổi trong chủ trương, định hướng để nâng cao chất lượng hoạt động xã hội hóa và cung ứng dịch vụ công.

Xã hội hóa mạnh mẽ trong cung ứng các dịch vụ công ở nước ta thể hiện sự thay đổi nhanh chóng trong nhận thức của các cơ quan công quyền, phản ánh mức độ phát triển của xã hội. Quá trình này cũng tạo ra môi trường cạnh tranh, thúc đẩy xã hội phát triển, đem lại sự thuận lợi cho người dân trong việc thụ hưởng những chính sách công của Nhà nước. Tuy nhiên, cần phải xem xét sâu hơn việc xã hội hóa dịch vụ công gắn với việc bảo đảm chất lượng, hiệu quả của loại dịch vụ nhạy cảm này. Nhìn lại một số thành quả đã đạt được từ việc xã hội hóa dịch vụ công trên tất cả các lĩnh vực đời sống có thể thấy, nó đem lại những lợi ích không thể phủ nhận. Bắt đầu từ thay đổi nhận thức về vai trò của Nhà nước đối với các dịch vụ công liên quan đến thủ tục hành chính – lĩnh vực mà trước đây chỉ có Nhà nước đảm trách – thì hiện nay đã đã chuyển giao một phần cho các tổ chức ngoài nhà nước[18]. Trong thời gian đến cần thiết phải xác định rõ mục tiêu mà công cuộc cải cách dịch vụ công hướng tới là chất lượng dịch vụ chứ không phải là mức độ xã hội hóa. Xã hội hóa loại hình dịch vụ này chỉ là phương thức để đạt được chất lượng dịch vụ công mong muốn. Ở nhiều nước phát triển, xu thế chuyển giao dịch vụ công cho các tổ chức khu vực tư ngày càng được áp dụng nhiều dưới những hình thức khác nhau. Nhà nước chỉ chịu trách nhiệm cung cấp những lĩnh vực mà khu vực tư không hoặc chưa tham gia.

Có nhiều tài liệu nghiên cứu đã chỉ ra rằng, hoạt động cung ứng dịch vụ công của khu vực nhà nước thường kém hiệu quả hơn so với khu vực tư nhân. Đối với Việt Nam, hiện nay cung ứng dịch vụ công vẫn phụ thuộc phần lớn vào Nhà nước vì khu vực tư chưa đủ năng lực để cung cấp tốt các dịch vụ này. Do vậy, cần phải xác định được lĩnh vực nào cần xã hội hóa, và xã hội hóa ở cấp độ nào thì đem lại hiệu quả tốt nhất cho người dân, chứ không vì tiêu chí xã hội hóa mà thiếu quan tâm tới chất lượng dịch vụ. Một vấn đề khá quan trọng là phải ban hành được các chuẩn về chất lượng dịch vụ công. Hiện nay chúng ta mới chỉ cung ứng các dịch vụ công một cách thụ động và ở mức độ cơ bản, thiết yếu so với nhu cầu của người dân và chưa có một hệ thống chuẩn mực nào để so sánh và hướng tới. Cách thức cung ứng dịch vụ công theo các mô hình dập khuôn, kém năng động chưa phù hợp với các vùng miền có đặc điểm về kinh tế – xã hội đặc biệt (như việc phân biệt giữa thành thị và nông thôn, miền núi và đồng bằng).

Xu hướng chuyển chức năng cung ứng dịch vụ công ra khỏi khu vực nhà nước một cách tối đa đã được một số nước thực hiện từ lâu. Điển hình như tại Mỹ, gần như tất cả các dịch vụ công đều do khu vực tư nhân đảm trách, Chính phủ chỉ giữ vai trò kiểm tra, kiểm soát. Đặc biệt mới đây, người ta còn nghĩ tới việc xã hội hóa nhà tù. Thật mới mẻ, chính quyền bang Arizona, Mỹ đang tính đến chuyện mở thầu công khai cho tất cả các trại giam trên toàn bang. Nếu việc này trở thành hiện thực, đây sẽ là bang đầu tiên thực hiện chế độ tư nhân hóa trại giam toàn phần ở Mỹ. Với hoàn cảnh, điều kiện ở Việt Nam hiện nay, việc xã hội hóa mới chỉ được thực hiện ở cấp độ thấp. Lý do chủ yếu là chưa có cơ chế quản lý hiệu quả, thêm nữa khu vực tư chưa đủ lớn mạnh để tiếp nhận việc cung ứng một cách tốt nhất. Như vậy ở Việt Nam, Nhà nước vẫn giữ vai trò chủ chốt trong cung ứng dịch vụ công. Vấn đề đặt ra là đồng thời với việc thúc đẩy xã hội hóa dịch vụ công, thì chính các cơ sở công lập phải tự nâng cao chất lượng lượng phục vụ. Với quan điểm đặt chức năng phục vụ lên hàng đầu, Nhà nước cần phải đảm bảo những dịch vụ cần thiết, chất lượng cho người dân. Hơn nữa, Nhà nước phải là người có trách nhiệm điều tiết dịch vụ công. Trách nhiệm này nhằm đảm bảo sự công bằng giữa các vùng miền, bằng cách hỗ trợ cho những khu vực có điều kiện kinh tế, môi trường sống khó khăn hơn như khu vực miền núi, hải đảo, khu vực có nhiều người dân tộc thiểu số sinh sống… Bên cạnh đó, Nhà nước còn có vai trò đặc trưng là đảm bảo các dịch vụ công ích, đem lại cho người dân môi trường và các điều kiện sống tốt hơn. Xã hội hóa dịch vụ công một phần xuất phát từ quá trình chuyển đổi nền kinh tế từ tập trung quan liêu bao cấp sang cơ chế thị trường. Song chính dịch vụ công lại bị ảnh hưởng trở lại bởi kinh tế thị trường với những tác động hai mặt của nó. Bởi vậy, để tránh được tình trạng biến tướng từ “xã hội hóa” dịch vụ công thành “tư nhân hóa”, không chỉ cần đến những giải pháp tác động mạnh và đồng bộ hơn mà còn yêu cầu phải có cách nhìn thấu đáo hơn trong việc xác định trọng tâm của công cuộc đổi mới[19]./.


[1] Thời gian gần đây, thuật ngữ “xã hội hóa” trong cải cách dịch vụ công không chỉ được đề cập trong các văn bản mang tính chất định hướng của Đảng, Nhà nước, mà còn được sự quan tâm khá đặc biệt từ phía các nhà nghiên cứu. Thậm chí, nó đã không còn xa lạ với đa số người dân, mặc dù không hẳn ai cũng hiểu tường tận khái niệm này. Liên quan đến công việc quản lý nhà nước, thuật ngữ này được sử dụng như một “giải pháp” cho cải cách việc cung ứng các dịch vụ công ích gắn liền với một số lĩnh vực như công chứng, xã hội hóa giáo dục, y tế, văn hóa, bảo vệ môi trường… Theo cách này, vai trò cung ứng dịch vụ của các đối tượng sẽ có sự thay đổi: chuyển từ sự độc quyền của Nhà nước sang hướng mở rộng cung ứng các dịch vụ này ra ngoài khu vực nhà nước nhằm tập hợp nguồn lực của xã hội để cùng thực hiện mục tiêu cải thiện chất lượng cung ứng dịch vụ công. Phá bỏ sự độc quyền, bao cấp của Nhà nước một mặt sẽ giảm tải được gánh nặng cho các cơ quan công quyền, mặt khác huy động được các nguồn lực trong xã hội. Không chỉ vậy, xã hội hóa còn được hiểu là quá trình để mọi người được tham gia bình đẳng vào môi trường lành mạnh, được thụ hưởng những lợi ích công bằng do dịch vụ công đem lại.

[2] Lê Thị Phương Hoa, Công chứng và xã hội hoá công chứng ở Việt Nam, Website Tạp chí Nghiên cứu lập pháp.

[3] Lê Thị Phương Hoa, Công chứng và xã hội hoá công chứng ở Việt Nam, Website Tạp chí Nghiên cứu lập pháp.

[4] Nguyễn Tiến Mạnh, Công chứng và một số kiến nghị giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về công chứng, nguồn: http://thongtinphapluatdansu.wordpress.com

[5] (i) Điều kiện kinh tế – xã hội, năng lực quản lý của nhà nước chưa cho phép các quốc gia này chuyển giao ngay toàn bộ hoạt động công chứng cho xã hội; (ii) Tâm lý của các nhà quản lý chưa thật sự yên tâm, tin tưởng vào khả năng tham gia của xã hội vào lĩnh vực công chứng. Mặt khác, công chứng nhà nước tạo điều kiện cho nhà nước quản lý được dễ dàng, thuận tiện hơn, trong khi xã hội hoá công chứng thì nhà nước buộc phải có sự điều chỉnh cơ chế, phương pháp, cách thức quản lý. Cần phải có một quá trình để nâng cao năng lực quản lý của nhà nước. Hơn nữa, xoá bỏ độc quyền nhà nước không thể thực hiện trong một sớm một chiều vì nó động chạm đến lợi ích cục bộ của một bộ phận quan chức nhà nước; (iii) Người dân đã quen với sự bao cấp của nhà nước, ỷ lại vào sự bao cấp, bảo vệ, che chở của nhà nước, sinh ra “sính” nhà nước, chỉ tin vào nhà nước, sẽ tạo ra tâm lý e ngại, hoài nghi, thiếu tin tưởng; (iv) Đội ngũ công chứng viên cũng đã quen với sự bao cấp của nhà nước, gắn bó với các đặc quyền của công chức nhà nước, có tâm lý không muốn hoặc chưa sẵn sàng từ bỏ các đặc quyền, đặc lợi để bước vào môi trường kinh doanh tự do như một chủ doanh nghiệp thực sự với sức ép của cạnh tranh, của sự đào thải trong kinh tế thị trường. Nguồn: Lê Thị Phương Hoa, Công chứng và xã hội hoá công chứng ở Việt Nam, Website Tạp chí Nghiên cứu lập pháp.

[6] Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X, NXB. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2006, tr. 101, 104, 105.

[7] TS. Lê Quốc Hùng, Luật công chứng và vấn đề xã hội hoá hoạt động công chứng, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, Văn phòng quốc hội, Số 21 (158) tháng11/2009, tr.52 – 55.

[8] Tuy nhiên trong thực tiễn áp dụng, việc chuyển giao hoạt động chứng nhận hợp đồng, giao dịch thuộc phạm vi công chứng sang cho tổ chức hành nghề công chứng gặp nhiều khó khăn, một phần do vấn đề nhận thức hoặc thực hiện chưa tốt, phần khác do thiếu quy hoạch và định hướng phát triển các tổ chức hành nghề công chứng, dẫn đến tình trạng ở một số nơi, công tác chứng thực ở Ủy ban nhân dân cấp xã quá tải, trong khi đó, lượng việc công chứng tại các tổ chức hành nghề công chứng lại ít, nên cá biệt đã có một số Phòng công chứng phải giải thể, sự phát triển các Văn phòng công chứng theo mô hình xã hội hóa ở nhiều địa phương còn chậm.

[9] Trong thời gian vừa qua (sau khi ban hành Luật Công chứng 2006) không phải địa phương nào cũng có hoặc gia tăng số lượng Văn phòng Công chứng. Ví dụ như tại tỉnh Bình Phước, trong hơn 04 năm thực hiện Luật công chứng thì chỉ có 1 Văn phòng công chứng được thành lập còn các Phòng công chứng trên địa bàn tỉnh đã công chứng được 88.011 việc, trong đó: 2.155 Hợp đồng thế chấp quyền sử dụng đất, 1.897 Hợp đồng thế chấp tài sản, 370 Hợp đồng chuyển nhượng, 47 Di chúc, 03 Lưu giữ di chúc và các loại 83.539 Hợp đồng, giao dịch khác; tổng số phí công chứng, thù lao công chứng thu được là 5.536.912 đồng (năm tỷ trăm năm ba mươi sáu triệu chín trăm mười hai nghìn đồng). Nhìn chung, số lượng các hợp đồng, giao dịch được thực hiện tại Phòng công chứng tăng cao hơn so với trước khi thực hiện Luật công chứng, các hợp đồng, giao dịch tăng không chỉ về số lượng mà cả tính phức tạp, với giá trị hợp đồng lớn. Ngoài các giao dịch mà pháp luật quy định bắt buộc phải công chứng thì số lượng các giao dịch mà cá nhân, tổ chức tự nguyện yêu cầu công chứng như các giao dịch về uỷ quyền, về mua bán tài sản, thừa kế… cũng tăng, chứng tỏ nhận thức của nhân dân về tầm quan trọng của công chứng đối với hợp đồng, giao dịch đã tăng lên (Nguồn: Cổng thông tin của Sở Tư pháp tỉnh Bình Phước).

[10] Phan Xuân Linh, nguồn: http://stp.binhphuoc.gov.vn

[11] Theo một kết quả điều tra trong cả nước vào năm 2005 của Bộ Tư pháp đã cho thấy hầu hết các hợp đồng, giao dịch đất đai UBND xã chứng thực không đạt yêu cầu vì chủ tịch UBND xã hầu hết không đáp ứng được những điều kiện như những công chứng viên, họ chỉ có thể thực hiện hoạt động chứng thực.

[12] Trên tinh thần 2 văn bản này, các tỉnh/thành phố trong cả nước đã ban hành Đề án “Quy hoạch phát triển tổ chức hành nghề công chứng đến năm 2020” trên địa bàn mỗi tỉnh/thành phố ví dụ như: Quyết định số 1643/QĐ-UBND ngày 26/10/2011 ban hành Đề án “Quy hoạch phát triển tổ chức hành nghề công chứng trên địa bàn tỉnh Cà Mau đến năm 2020”, Quyết định số 2387/QĐ-UBND ngày 22/9/2011 phê duyệt Đề án Quy hoạch phát triển tổ chức hành nghề công chứng tỉnh Thái Nguyên đến năm 2020,…

[13] Dẫn theo ý kiến của Bà Đỗ Hoàng Yến (Vụ trưởng Vụ Bổ trợ tư pháp, Bộ Tư pháp) tại Toạ đàm “Nghề công chứng ở Việt Nam – Thực trạng và triển vọng phát triển” do Học viện Tư pháp tổ chức ngày 30/12/2010, nguồn:

http://judacaen.awas.com.vn/content/84-Toa-dam-Nghe-cong-chung-o-Viet-Nam—Thuc-trang-va-trien-vong-phat-trien.aspx.

[14] http://pccs2-tthue.vn/Views/InfoTwo.aspx?OneID=7&TwoID=26

[15] Một số bất cập của Luật Công chứng như: Về thẩm quyền công chứng giao dịch bảo đảm bằng bất động sản; Về “bản sao Giấy chứng minh nhân dân hoặc Hộ chiếu” trong hồ sơ yêu cầu công chứng, chứng thực; Về hồ sơ công chứng và chế độ lưu trữ hồ sơ công chứng,

[16] Luật sư Trần Đức Hùng, Công chứng tư: cần thành lập nhiều hơn, Báo Tuổi trẻ Online ngày 18/10/2011.

[17] Hoàng Thị Thu Lan (2010), Xã hội hoá hoạt động công chứng ở Việt Nam hiện nay, Đại học Luật Hà Nội, Khoá luận tốt nghiệp, trang 28, 29.

[18] Các dịch vụ như công chứng, công chứng tại nhà và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, dịch vụ vệ sinh môi trường đã từng bước được thừa nhận hiệu quả; sự ra đời của hàng chục các hãng phim tư nhân và những công ty tổ chức biểu diễn đã đem đến diện mạo mới cho lĩnh vực văn hóa giải trí; các trường đại học tư thục ra đời; các doanh nghiệp nhà nước cổ phần hóa nhanh chóng trong một thời gian ngắn và làm ăn có hiệu quả… Các ví dụ này đã từng bước thể hiện tính đúng đắn của chủ trương xã hội hóa mạnh mẽ dịch vụ công trên phạm vi rộng.

[19] Đinh Mai Lan (Văn phòng Uỷ ban nhân dân tỉnh Cao Bằng), nguồn: http://www.nclp.org.vn/chinh_sach/xa-hoi-hoa-va-chat-luong-cung-ung-dich-vu-cong

Explore posts in the same categories: Bài viết tại các Hội thảo, Chuyên đề khoa học, Pháp luật hành chính Nhà nước

Gửi phản hồi

Mời bạn điền thông tin vào ô dưới đây hoặc kích vào một biểu tượng để đăng nhập:

WordPress.com Logo

Bạn đang bình luận bằng tài khoản WordPress.com Log Out / Thay đổi )

Twitter picture

Bạn đang bình luận bằng tài khoản Twitter Log Out / Thay đổi )

Facebook photo

Bạn đang bình luận bằng tài khoản Facebook Log Out / Thay đổi )

Google+ photo

Bạn đang bình luận bằng tài khoản Google+ Log Out / Thay đổi )

Connecting to %s


Theo dõi

Get every new post delivered to your Inbox.

%d bloggers like this: