Báo cáo, rà soát, đánh giá hệ thống pháp luật về bảo tồn Đa dạng sinh học Việt Nam

THỰC TRẠNG HỆ THỐNG PHÁP LUẬT BẢO TỒN ĐA DẠNG SINH HỌC HIỆN NAY CỦA VIỆT NAM VÀ PHƯƠNG HƯỚNG HOÀN THIỆN

Trương Hồng Quang*

(Tạp chí Nghiên cứu lập pháp)

 

Trước khi Luật Đa dạng sinh học (ĐDSH) 2008 được ban hành, vấn đề bảo tồn ĐDSH được quy định trong nhiều lĩnh vực khác nhau, trong đó pháp luật môi trường đề cập đến bảo tồn ĐDSH ở mức độ bao trùm, khái quát nhất. Những nguyên tắc, những quy định chung về bảo tồn ĐDSH được đề cập trong Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 có ý nghĩa rất lớn đối với việc phát triển các quy định cụ thể về ĐDSH[1]. Vấn đề bảo vệ ĐDSH thời kỳ này được quy định tản mạn ở rất nhiều văn bản pháp luật thuộc nhiều lĩnh vực khác nhau, nhưng chủ yếu tập trung trong các văn bản pháp luật về bảo vệ và phát triển rừng, về bảo vệ và phát triển nguồn lợi thuỷ sản, bảo vệ và kiểm dịch thực vật, quản lý và bảo hộ giống cây trồng và bảo vệ môi trường. Tuy nhiên, nội dung bảo vệ ĐDSH chỉ là một nội dung nhỏ trong những văn bản đó và mỗi văn bản tiếp cận vấn đề bảo vệ ĐDSH theo một góc độ khác nhau, do đó có thể thấy các quy định về bảo vệ ĐDSH còn tản mạn và hiệu quả điều chỉnh trên thực tế chưa cao[2]. Với những đòi hỏi về mặt lý luận cũng như thực tiễn như vậy, để hoàn thiện hệ thống pháp luật về ĐDSH, luật hóa có hệ thống và thống nhất các chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước, thực hiện các cam kết quốc tế về ĐDSH phục vụ mục tiêu phát triển bền vững đất nước, Luật ĐDSH được Quốc hội nước ta ban hành ngày 13 tháng 11 năm 2008 đã tạo nên một hành lang pháp lý thống nhất điều chỉnh việc bảo tồn và phát triển bền vững ĐDSH, đáp ứng được nhu cầu cấp bách của hoạt động bảo tồn ĐDSH hiện hay và trong tương lai. Luật đã hoàn thành nhiệm vụ pháp điển hóa các quy định về bảo vệ ĐDSH được đề cập rải rác trong nhiều lĩnh vực pháp lý thành một lĩnh vực pháp lý cụ thể, độc lập, hỗ trợ và tạo thế cân bằng với lĩnh vực pháp luật về kiểm soát ô nhiễm môi trường[3]. Tuy nhiên hệ thống pháp luật về ĐDSH hiện nay vẫn đang bộc lộ những bất cập nhất định về mặt nội dung cũng như thực tế thi hành cho nên việc đánh giá toàn diện để hoàn thiện là vấn đề rất quan trọng.

1. Khái niệm ĐDSH và bảo tồn ĐDSH

Theo Công ước về ĐDSH được đưa ra năm 1992 tại hội nghị Liên hợp quốc về môi trường và sự phát triển, ĐDSH được định nghĩa là toàn bộ sự phong phú của các thế giới sống và các tổ hợp sinh thái mà chúng là thành viên, bao gồm sự đa dạng bên trong và giữa các loài và sự đa dạng của các hệ sinh thái. Mức độ ĐDSH của một quần xã sinh vật thể hiện ở 3 dạng: đa dạng về loài – là tính đa dạng các loài trong một vùng; đa dạng di truyền – là sự đa dạng về gen trong một loài; đa dạng hệ sinh thái – là sự đa dạng về môi trường sống của các sinh vật trong việc thích nghi với điều kiện tự nhiên của chúng. Tính đa dạng là một phạm trù bao trùm toàn bộ các thành phần tạo ra của hệ sinh thái đảm bảo sự duy trì một hệ sinh thái đa dạng và phong phú. Theo Luật ĐDSH năm 2008 của Việt Nam, ĐDSH được định nghĩa như sau: “ĐDSH là sự phong phú về gen, loài sinh vật và hệ sinh thái trong tự nhiên” (khoản 5 Điều 3). Có thể nhận thấy rằng khái niệm ĐDSH theo pháp luật của Việt Nam cụ thể, rõ ràng và chính xác hơn so với khái niệm trong Công ước ĐDSH nêu trên. Điều này thể hiện ở một số điểm như: (i) Luật ĐDSH xác định rõ sự phong phú về “gen” còn Công ước ĐDSH lại nêu chung chung là “sự đa dạng bên trong”; (ii) Luật ĐDSH xác định rõ đa dạng về “loài sinh vật” chứ không chỉ là “các loài” như trong Công ước ĐDSH; (iii) Luật ĐDSH xác định rõ sự đa dạng về gen, loài sinh vật và hệ sinh thái trong “tự nhiên” còn Công ước ĐDSH chưa nêu rõ ý này. Bên cạnh đó, Luật ĐDSH còn định nghĩa “Bảo tồn ĐDSH” là việc bảo vệ sự phong phú của các hệ sinh thái tự nhiên quan trọng, đặc thù hoặc đại diện; bảo vệ môi trường sống tự nhiên thường xuyên hoặc theo mùa của loài hoang dã, cảnh quan môi trường, nét đẹp độc đáo của tự nhiên; nuôi, trồng, chăm sóc loài thuộc Danh mục loài nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ; lưu giữ và bảo quản lâu dài các mẫu vật di truyền (khoản 1 Điều 3).

2. Chính sách, quan điểm của Đảng và Nhà nước về bảo tồn ĐDSH

Nhận thức được tầm quan trọng của tính ĐDSH, Việt Nam đã tiến hành nhiều biện pháp tích cực để bảo vệ và quản lý có hiệu quả nguồn tài nguyên của mình. Một số kế hoạch chiến lược đã được Chính phủ và các bộ, ngành có liên quan xây dựng và đã, đang dần dần được triển khai thực hiện như: chiến lược bảo tồn Quốc gia (1985); kế hoạch quốc gia về môi trường và phát triển bền vững (1991); kế hoạch hành động lâm nghiệp nhiệt đới (1991); kế hoạch hành động ĐDSH Việt Nam (1995).

Đảng và Nhà nước ta luôn quan tâm đến công tác bảo vệ môi trường vì mục tiêu phát triển bền vững đất nước. Bảo tồn thiên nhiên và ĐDSH là một trong ba nhiệm vụ trọng tâm của công tác bảo vệ môi trường (bên cạnh các nhiệm vụ phòng ngừa và kiểm soát ô nhiễm, cải thiện và nâng cao chất lượng môi trường) được đề cập đến trong Văn kiện của các kỳ Đại hội Đảng toàn quốc và được nhấn mạnh trong Nghị quyết số 41/NQ-TW ngày 15 tháng 11 năm 2004 của Bộ Chính trị về Bảo vệ môi trường trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Hệ thống chính sách, pháp luật về bảo tồn ĐDSH đã được xây dựng và đang từng bước được hoàn thiện. Chính phủ Việt Nam đã sớm đề ra các chính sách bảo tồn ĐDSH. Đã có trên 60 văn bản pháp luật được ban hành kể từ 1958 đến nay. Bên cạnh đó, chúng ta cũng đã tham gia và ký kết các điều ước quốc tế về ĐDSH và tiến hành nội luật hóa các quy định của các điều ước này vào pháp luật quốc gia. Bộ Tài nguyên & Môi trường đã xây dựng và trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Kế hoạch hành động quốc gia về ĐDSH đến năm 2010 và định hướng đến năm 2020 thực hiện Công ước ĐDSH và Nghị định thư Cartagena về An toàn sinh học tại Quyết định số 79/2007/QĐ-TTg ngày 31/5/2007. Mục tiêu lâu dài của Kế hoạch hành động bảo vệ ĐDSH của Việt Nam là bảo vệ sự đa dạng, độ phong phú và đặc sắc của sinh giới Việt Nam trong khuôn khổ của sự phát triển bền vững.

Một trong những nguyên nhân của hiện trạng suy thoái ĐDSH của Việt Nam hiện nay được cho là do Việt Nam chưa có một bộ luật thống nhất và hệ thống để bảo vệ ĐDSH. Luật ĐDSH ra đời và chính thức có hiệu lực vào ngày 01/07/2009 được kỳ vọng sẽ lấp đầy khoảng trống này. Các chủ trương trên của Đảng và Nhà nước đã được luật tương đối kịp thời, khá đầy đủ và thống nhất trong các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành (đặc biệt là trong Luật ĐDSH năm 2008). Các nguyên tắc, chính sách bảo tồn và phát triển bền vững ĐDSH về cơ bản phù hợp với các chính sách chung về bảo vệ môi trường khác, cũng như định hướng các hoạt động cụ thể trong lĩnh vực này. Như vậy, mặc dù quá trình xây dựng và thống nhất hệ thống pháp luật riêng về ĐDSH của chúng ta còn khá muộn so với các nước trong khu vực và trên thế giới nhưng Nhà nước ta cũng đã quan tâm, nhận thức được vai trò và sự cấp bách của vấn đề bảo tồn ĐDSH nên đã xây dựng các chiến lược, quy hoạch bảo tồn lâu dài đi đôi với việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật.

3. Đánh giá hệ thống pháp luật về bảo tồn ĐDSH hiện nay

3.1. Khái quát hệ thống pháp luật Việt Nam về bảo tồn ĐDSH

– Hệ thống các luật: Luật ĐDSH năm 2008 và các bộ luật khác có liên quan đến lĩnh vực bảo tồn ĐDSH (Luật Bảo vệ môi trường năm 2005, Luật Bảo vệ phát triển rừng năm 2003, Luật Thuỷ sản năm 2003, Luật Hải quan năm 2001, Luật sửa đổi bổ sung Luật Hải quan năm 2005, Luật Sở hữu trí tuệ năm 2005).

– Các văn bản khác của Chính phủ về bảo tồn ĐDSH: Chương trình Nghị sự 21 của Việt Nam (Định hướng phát triển bền vững của Việt Nam); Quyết định số 256/2003/QĐ-TTg ngày 02/12/2003 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chiến lược Bảo vệ môi trường quốc gia đến năm 2010 và định hướng đến năm 2020; Quyết định số 79/2007/QĐ-TTg ngày 31/05/2007 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt “Kế hoạch hành động Quốc gia về ĐDSH đến năm 2020 thực hiện Công ước ĐDSH và Nghị định thư Cartagena về An toàn sinh học”; Quyết định số 102/2007/QĐ-TTg ngày 10/07/2007 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Đề án tổng thể tăng cường năng lực quản lý an toàn sinh học đối với sinh vật biến đổi gen đến năm 2020;…

– Các văn bản khác do Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành: Thông tư số 18/2004/TT-BTNMT của Bộ TN&MT hướng dẫn thực hiện Nghị định số 109/2003/NĐ-CP; Quyết định số 04/2004/QĐ-BTNMT phê duyệt Kế hoạch hành động về bảo tồn và phát triển bền vững các vùng đất ngập nước.

Bảng thống kê số lượng các văn bản pháp luật trong lĩnh vực bảo tồn ĐDSH[4]:

STT Loại văn bản Tổng số đã được ban hành Số văn bản còn hiệu lực Số văn bản hết hiệu lực Chưa xác định
1 Luật 9 7 2 0
2 Pháp lệnh 4 3 1 0
3 Nghị quyết của QH, UBTVQH, CP, Nghị quyết liên tịch 0 0 0 0
4 Nghị định CP 40 18 21 1
5 Quyết định của Thủ tướng CP 16 8 7 1
6 Chỉ thị của Thủ tướng CP 5 1 0 4
7 Thông tư của Bộ, Ngành 1 1 0 0
8 Thông tư liên tịch 0 0 0 0
9 Quyết định của Bộ trưởng các Bộ, ngành 7 5 2 0
Tổng cộng 82 43 33 6

3.2. Các quy định pháp luật về ĐDSH hiện nay được pháp điển hóa thành một lĩnh vực pháp lý cụ thể, thống nhất trong một văn bản điều chỉnh chung (Luật ĐDSH năm 2008)

Đây có thể được xem là một bước tiến trong quá trình xây dựng và hoàn thiện pháp luật nói chung cũng như pháp luật môi trường nói riêng của Việt Nam trong thời gian qua. Việc ban hành Luật ĐDSH năm 2008 đã thể hiện sự nhận thức đúng đắn tầm quan trọng và sự cần thiết trong việc điều chỉnh thực trạng bảo tồn ĐDSH hiện nay của nước ta. Một hành lang pháp lý được xây dựng góp phần hệ thống hóa các quy định rải rác trước đó cũng như bổ sung thêm những nội dung mới nhằm điều chỉnh đầy đủ và thực thi có hiệu quả pháp luật bảo tồn ĐDSH – một trong những phương thức bảo vệ và phát triển tài nguyên thiên nhiên của trái đất. Sau khi Luật ĐDSH bắt đầu có hiệu lực từ ngày 01/07/2009, Luật này đã trở thành văn bản quan trọng nhất điều chỉnh lĩnh vực quan trọng này. Bên cạnh đó, có thể nhận thấy Luật ĐDSH đã quy định những vấn đề chung nhất về bảo tồn và phát triển bền vững ĐDSH còn các vấn đề mang tính đặc thù vẫn được quy định trong các luật chuyên ngành (như Luật Bảo vệ và phát triển rừng, Luật Thủy sản,…). Điều này đã dẫn đến một vấn đề là một số vấn đề sẽ bị trùng lặp khiến cho việc áp dụng trong thực tế sẽ khá khó khăn. Trong quá trình xây dựng Luật ĐDSH, các nhà làm luật đã cố gắng xây dựng ranh giới rõ ràng giữa luật này với các luật chuyên ngành hiện hành nhưng vẫn chưa đạt được hiệu quả như mong muốn[5]. Tuy nhiên, điều quan trọng nhất là hệ thống pháp luật ĐDSH đã được thống nhất trong một đạo luật có hiệu lực pháp lý cao. Bởi vậy, hoạt động bảo tồn ĐDSH từ nay trở về sau sẽ được điều chỉnh thông qua chủ yếu bằng Luật ĐDSH. Việc xây dựng được một hành lang pháp lý riêng biệt về ĐDSH của Việt Nam như hiện nay là một cố gắng lớn, mang lại nhiều điều tích cực.

3.3. Hệ thống pháp luật ĐDSH hiện nay nhìn chung bảo đảm tính thống nhất, tính phù hợp với hệ thống văn bản pháp luật hiện hành nhưng vẫn tồn tại những mâu thuẫn, xung đột nhất định

Pháp luật về ĐDSH hiện nay đảm bảo được tính thống nhất nội tại ở mức độ cao của hệ thống pháp luật về bảo vệ tài nguyên và môi trường, phục vụ mục tiêu phát triển bền vững đất nước. Các khía cạnh của ĐDSH cũng như các nội dung quan trọng của bảo tồn ĐDSH trước đây chưa được pháp luật điều chỉnh hoặc điều chỉnh ở mức sơ sài nay đã được Luật ĐDSH 2008 quy định đầy đủ, toàn diện, như: vấn đề quy hoạch bảo tồn ĐDSH; vấn đề tiếp cận nguồn gen và chia sẻ lợi ích, vấn đề kiểm soát sinh vật lạ xâm hại, tiếp cận bảo tồn cảnh quan… Tuy nhiên cũng có một số vấn đề còn chưa thống nhất, cần được làm rõ hơn nữa. Ví dụ như các quy định của Luật ĐDSH 2008 cho thấy, Luật này điều chỉnh toàn bộ nguồn gen trên lãnh thổ Việt Nam. Đây là điều cần phải được thống nhất về nhận thức và phải được giải thích rõ ràng hơn để tránh gây mơ hồ về sự thống nhất của các yếu tố hợp thành ĐDSH. Bởi lẽ, đối với hệ sinh thái, Luật chỉ đề cập đến các Khu bảo tồn và các hệ sinh thái tự nhiên; đối với loài sinh vật, Luật chỉ đề cập các loài động vật, thực vật hoang dã nguy cấp, quý, hiếm và giống cây trồng, giống vật nuôi, vi sinh vật và nấm nguy cấp, quý, hiếm, trong khi đó đối với nguồn gen thì Luật lại không giới hạn phạm vi điều chỉnh đối với nguồn gen nào?[6] Hiện tại, Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn đã ban hành Danh mục nguồn gen cây trồng quý, hiếm cần bảo tồn (kèm theo Quyết định số 80/2005/QĐ-BNN ngày 05/12/2005). Đây là một trong những căn cứ có thể được tham khảo để ban hành quy định hướng dẫn về bảo tồn và phát triển bền vững tài nguyên di truyền.

3.4. Luật ĐDSH đã nội luật hóa các điều ước quốc tế liên quan đến ĐDSH mà Việt Nam đã ký kết hoặc là thành viên (đặc biệt là Công ước quốc tế về ĐDSH năm 1994)

Trong thời gian vừa qua, Việt Nam đã tham gia hoặc ký kết các điều ước quốc tế liên quan đến ĐDSH như: Công ước Liên hợp quốc về đa dạng sinh học (UNCBD), Công ước về các vùng đất ngập nước có tầm quan trọng quốc tế, đặc biệt như là nơi cư trú của các loài chim nước (RAMSAR), Công ước về buôn bán quốc tế các loài động, thực vật bị đe dọa tuyệt chủng (CITES), Nghị định thư về an toàn sinh học (CARTAGENA),… Hiện nay, nhiều cam kết quốc tế đã được nội luật hóa trong Luật ĐDSH năm 2008. Có thể thấy rằng những nội dung nội luật hóa quan trọng nhất là các nội dung trong Công ước của Liên hợp quốc về ĐDSH như: Quy định rõ và đầy đủ về nội dung và trình tự, thủ tục lập, thẩm định và phê duyệt quy hoạch bảo tồn ĐDSH cấp cả nước và cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Quy định rõ và đầy đủ về bảo tồn và phát triển bền vững các loài sinh vật, bao gồm bảo vệ loài thuộc danh mục loài nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ và phát triển bền vững các loài sinh vật; Quy định về trách nhiệm quản lý nguồn gen và quản lý các hoạt động liên quan đến nguồn gen,…; Quy định về trách nhiệm quản lý rủi ro; lập, thẩm định báo cáo đánh giá rủi ro, cấp giấy chứng nhận an toàn,…; Quy định rõ về trách nhiệm tổ chức điều tra, lập, thẩm định và ban hành Danh mục loài ngoại lai xâm hại;…

3.5. Pháp luật về ĐDSH hiện nay còn một số thiếu sót, chưa hoàn thiện

3.5.1.  Thiếu các quy định về thuế sử dụng các thành phần môi trường[7]

Thuế là khoản đóng góp của các thể nhân và pháp nhân theo luật định nhằm đáp ứng yêu cầu chi tiêu của Nhà nước. Như vậy trường hợp này thuế sử dụng các thành phần môi trường sẽ có xu hướng tăng thêm thu nhập cho Ngân sách quốc gia. Bên cạnh đó, thuế sử dụng các thành phần môi trường còn có mục đích giảm tốc độ khai thác lãng phí tài nguyên thiên nhiên, sử dụng tài nguyên một cách tiết kiệm và có hiệu quả nhất, đặc biệt là tài nguyên thiên nhiên không tái tạo. Thuế sử dụng các thành phần môi trường bao gồm: thuế sử dụng đất, thuế rừng, thuế thu năng lượng… đó là các loại thuế dùng để điều tiết thu nhập của những hoạt động khai thác tài nguyên, các thành phần môi trường. Từ trước đến nay, tình trạng khai thác bừa bãi, sử dụng lãng phí tài nguyên thiên nhiên rất phổ biến dẫn đến các nguy cơ cạn kiệt tài nguyên tài nguyên và suy thoái môi trường. Trước thực tế trên, việc phát triển và cải tiến các loại thuế sử dụng các thành phần môi trường sẽ đóng góp vai trò cốt yếu như một công cụ kinh tế hạn chế những nhu cầu không quan trọng và xác định mức tối đa khi sử dụng và khai thác các tài nguyên thiên nhiên, từ đó có cơ chế quản lý, điều chỉnh các hoạt động kỹ thuật tài nguyên thiên nhiên trong khả năng tái tạo, đảm bảo và khuyến khích những hoạt động hướng đến mục tiêu phát triển bền vững.

Qua phân tích ở trên, có thể thấy được yêu cần thiết của việc ban hành một đạo luật quy định về thuế sử dụng các thành phần môi trường trong mối tương quan với vấn đề bảo tồn ĐDSH. Hiện nay, Thủ tướng Chính phủ đã giao cho Bộ Tài chính soạn thảo Luật Thuế bảo vệ môi trường, dự kiến sẽ trình Quốc hội khóa XII thông qua vào kỳ họp thứ 8.

3.5.2. Thiếu quy định về chế tài đối với các hành vi gây ô nhiễm môi trường làm ảnh hưởng đến ĐDSH

Chẳng hạn, pháp luật đất đai hiện nay tuy đã có một số quy định về việc sử dụng đất nông nghiệp liên quan đến việc bảo vệ môi trường, tuy nhiên, những quy định đó mới chỉ dừng lại ở việc bảo vệ và làm tăng độ màu của đất, còn các quy định mang tính chế tài đối với việc sử dụng hóa chất bừa bãi gây ô nhiễm đất, nguồn nước trong sản xuất nông nghiệp dẫn đến mất hay phá vỡ các hệ sinh thái và các sinh cảnh thì chưa được quy định. Pháp luật hiện hành mới chỉ quy định việc xử phạt hành chính đối với hành vi làm giảm khả năng sản xuất của đất nông nghiệp, mà chưa có các quy định về sử phạt hành chính đối với hành vi gây suy thoái, ô nhiễm… khi sử dụng các loại đất khác.

3.5.3. Một số hạn chế khác của Luật ĐDSH năm 2008

Ngoài các hạn chế về mặt nội dung quy định trong tính thống nhất với hệ thống pháp luật hiện hành như đã phân tích ở các phần trên, Luật ĐDSH năm 2008 còn tồn tại một số hạn chế về mặt kỹ thuật xây dựng luật như sau:

Thứ nhất, một số quy định còn trong Luật ĐDSH năm 2008 còn chưa rõ ràng, chưa cụ thể (ví dụ như mục 3 chương II – phần kiểm soát các loài ngoại lại xâm hại). Bên cạnh đó, các điều khoản giao Chính phủ quy định còn khá nhiều (ví dụ như khoản 2 điều 27, khoản 2 điều 30,…) sẽ làm cho Luật còn chung chung, khó áp dụng trong thực tế.

Thứ hai, các quy định về dịch vụ môi trường liên quan đến ĐDSH, bồi thường thiệt hại về ĐDSH còn sơ sài, chung chung, chưa rõ ràng. Các điều luật đưa ra mới chỉ gợi mở vấn đề chứ chưa đi vào nội dung chính của vấn đề, còn phụ thuộc vào “sự hướng dẫn chi tiết” của Chính phủ.

Thứ ba, hiện nay chưa có các văn bản hướng dẫn thi hành Luật ĐDSH.

Đây có thể xem là một trong những yếu tố làm cho luật ĐDSH sẽ phải mất một thời gian nữa mới thực sự đi vào cuộc sống. Tuy nhiên, những văn bản hướng dẫn này cũng đang ở trong quá trình xây dựng. Thực hiện Quyết định số 95/QĐ-BTNMT ngày 20 tháng 1 năm 2009 của Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường về việc phê duyệt Chương trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2009 thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ Tài nguyên và Môi trường, Viện Chiến lược, Chính sách tài nguyên và môi trường được giao nhiệm vụ soạn thảo Nghị định quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật ĐDSH. Triển khai nhiệm vụ được giao, Viện phối hợp với Vụ Pháp chế của Bộ thành lập Ban Soạn thảo và Tổ Biên tập, bao gồm các đại diện của các bộ, cơ quan có liên quan và một số nhà khoa học đầu ngành trong lĩnh vực đa dạng sinh học; tổ chức hội thảo, tham vấn ý kiến các bên liên quan và nhận được ý kiến đóng góp bằng văn bản của 18 Bộ, cơ quan ngang bộ và 35 tỉnh, thành phố; ý kiến thẩm định của Bộ Tư pháp. Tiếp thu các ý kiến đóng góp, dự thảo Nghị định đã được chỉnh sửa và hoàn thiện nhiều lần. Ngày 30 tháng 6 năm 2009, Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường đã ký trình Chính phủ dự thảo Nghị định để Chính phủ xem xét và phê duyệt[8].

Thứ tư, Về các quy định về tiếp cận nguồn gen và chia sẻ lợi ích (Access to genetic resources and Benefit Sharing) từ việc tiếp cận nguồn gen. Vấn đề này được quy định tại mục 1, chương 5 của Luật ĐDSH (từ điều 55 đến điều 61) và một số điều khoản tại mục 2 cùng chương 5 đã thể hiện tương đối đấy đủ các nguyên tắc của luật pháp quốc tế[9]: nguyên tắc tôn trọng chủ quyền quốc gia tối cao, vĩnh viễn đối với nguồn gen và trách nhiệm quốc gia giữ gìn và bảo tồn nguồn gen trên lãnh thổ nước mình và sử dụng bền vững; nguyên tắc đồng ý thông báo trước và cùng thỏa thuận; nguyên tắc chia sẻ công bằng và hợp lý nguồn gen. Tuy nhiên, vấn đề đặt ra là nếu căn cứ vào điều 55, 56, và 61 của Luật ĐDSH thì khó có căn cứ để chia sẻ lợi ích cho cộng đồng ở các vùng đệm của các khu bảo tồn, trong khi cộng đồng là đối tượng cần được ưu tiên chia sẻ lợi ích để khuyến khích họ tham gia bảo tồn theo cách tiếp cận bảo tồn dựa trên cộng đồng[10]. Ngoài ra luật cũng chưa đề cập đến các vấn đề căn bản như: hình thức chia sẻ, tỷ lệ phân chia lợi ích giữa các bên, thẩm định và xác định giá trị của nguồn gen làm căn cứ phân chia lợi ích, các quy định về thỏa thuận chuyển giao công nghệ bản quyền và sáng chế,… Bên cạnh đó, luật cũng chưa định rõ cơ quan nào được phép tiếp nhận và cấp phép tiếp cận nguồn gen,…

Thứ năm, so với các Luật Thuỷ sản năm 2003, Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004 và Luật BVMT 2005, trong Luật ĐDSH 2008 không có các quy định về xử lý vi phạm pháp luật về ĐDSH[11] (cho dù đó là các quy định dẫn chiếu đến các văn bản pháp luật khác). Điều này sẽ làm cho luật khó thực thi và thiếu đi tính răn đe.

3.5.4. Thiếu các văn bản pháp luật liên ngành điều tiết hoạt động bảo tồn ĐDSH

Hiện nay, vấn đề bảo tồn và phát triển ĐDSH đã được thống nhất trong một hành lang pháp lý chung là Luật ĐDSH năm 2008. Bên cạnh đó, vẫn có các văn bản pháp luật chuyên ngành điều chỉnh vấn đề này, ví dụ như Luật Bảo vệ và Phát triển rừng năm 2004, Luật Thủy sản 2003,… và trong mối tương quan với các văn bản này, Luật ĐDSH được xem là luật khung. Tuy nhiên, một điều có thể nhận thấy là hiện nay Việt Nam vẫn còn thiếu các văn bản pháp luật liên ngành (giữa các Bộ, ngành) để điều chỉnh cơ chế phối hợp trong hoạt động bảo tồn ĐDSH. Đây là một thiếu sót khá lớn bởi Luật ĐDSH chỉ là luật khung, còn việc điều chỉnh cụ thể lại là các văn bản chuyên ngành, do đó, việc thiếu sót những văn bản liên ngành sẽ gây ra khó khăn trong sự kết hợp giữa các ngành trong hoạt động này. Điều này sẽ dẫn đến một hậu quả là hiệu quả của hoạt động bảo tồn ĐDSH không đạt được như ý muốn, tách riêng, nhỏ lẻ giữa các ngành, thiếu tính gắn kết và đồng bộ,… Hơn nữa, ĐDSH là một đối tượng đặc biệt, cần có sự phối hợp giữa các ngành, các thành phần của xã hội thì mới mong có được kết quả bảo tồn và phát triển như mong muốn.

3.6. Về tính công khai, minh bạch của hệ thống pháp luật ĐDSH tại Việt Nam hiện nay

Nhìn chung, các chính sách, các quy hoạch cũng như chiến lược về bảo tồn và phát triển bền vững ĐDSH của Nhà nước ta đã được công khai, minh thị qua các phương tiện truyền thông cũng như công báo. Bên cạnh đó, về mặt nội dung của các quy phạm pháp luật, một số vấn đề như quy hoạch hệ sinh thái tự nhiên, quy hoạch bảo tồn thiên nhiên,… đã được quy định khá rõ ràng, xác định được các nội dung quan trọng nên có khả năng thực thi một cách minh bạch. Tuy nhiên, về mặt thực hiện, triển khai, một số vấn đề khác lại có nguy cơ tiềm ẩn nhiều bất cập. Ví dụ như: các quy định về tiếp cận nguồn gen và chia sẻ lợi ích như đã phân tích ở các phần trên còn thiếu những quy định quan trọng (ví dụ như hình thức chia sẻ lợi ích), chưa xác định được cơ quan có thẩm quyền tiếp nhận và cho phép tiếp cận nguồn gen, quyền lợi của cộng đồng dân cư ở vùng đệm giữa các khu bảo tồn… dẫn đến luật thiếu tính minh bạch trong việc tiếp cận của người dân tại nơi có nguồn gen. Hơn nữa Chính phủ cũng chưa ban hành các văn bản hướng dẫn vấn đề này một cách chi tiết và cụ thể. Điều này đã làm cho luật bị “treo”, chưa đi vào cuộc sống và trong một chừng mực nào đó thiếu tính minh bạch.

4. Thực trạng và hiệu quả thi hành pháp luật bảo tồn Đa dạng sinh học hiện nay

Luật ĐDSH năm 2008 có hiệu lực thi hành đã mở ra những hi vọng mới cho việc thực thi pháp luật về bảo tồn và phát triển bền vững ĐDSH ở Việt Nam hiện nay. Tuy nhiên, Luật này mới đi vào cuộc sống chưa lâu nên chưa bộc lộ được hết những vấn đề còn tồn tại cần sửa đổi cho phù hợp với thực tế. Thông qua các quy định hiện hành cũng như những đánh giá ban đầu của giới chuyên môn về Luật ĐDSH nói riêng và pháp luật ĐDSH nói chung, có thể rút ra một số nhận định như sau:

Thứ nhất, Luật ĐDSH mới đi vào thực tiễn chưa lâu, bản thân từ chính quyền đến người dân còn mơ hồ về những nội dung của luật. Luật này quy định về bảo tồn và phát triển bền vững ĐDSH; quyền và nghĩa vụ của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân trong bảo tồn và phát triển bền vững ĐDSH. Tuy nhiên, để Luật ĐDSH thực sự đi vào cuộc sống thì vẫn còn cả một quá trình dài với nhiều việc phải làm. Theo ông Hồ Uy Liêm, Chủ tịch Liên hiệp các hội khoa học kỹ thuật Việt Nam, vấn đề quan trọng nhất là nhận thức của con người về vấn đề ĐDSH. Trước hết, phải là từ các cấp lãnh đạo Bộ, ngành từ Trung ương đến địa phương. Theo ông Liêm, nhận thức về vấn đề này “còn rất mơ hồ”, trong khi đó thì công tác vận động, tuyên truyền và giáo dục đối với người dân còn rất yếu[12]. Đơn cử như tại Chương 3, Điều 30 luật quy định quyền và nghĩa vụ của hộ gia đình, cá nhân sinh sống hợp pháp trong khu bảo tồn. Đây là một quy định liên quan hết sức thiết thực đối với những người sinh sống thuộc khu vực này. Tuy nhiên, để những người dân, thậm chí cả chính quyền địa phương hiểu và thực thi theo đúng Luật cần phải có rất nhiều thời gian, công sức và tiền bạc.

Thứ hai, nhận thức của các cấp chính quyền hiện nay về yếu tố con người trong việc bảo tồn, phát triển ĐDSH còn chưa cao[13]. Quy định của pháp luật chặt chẽ, đúng đắn là điều kiện đầu tiên nhưng nếu thiếu nguồn lực con người, hay con người thiếu trình độ thì những quy định đó có “hay” đến đâu cũng khó mà được thực thi trong thực tế. Hơn nữa, với vấn đề ĐDSH là một lĩnh vực lớn và phức tạp, xen lẫn các nội dung ở các khu vực địa lý khác nhau cho nên nguồn lực con người rất quan trọng, nhất là người dân trong cộng đồng. Tuy nhiên, hiện nay có thể nhận thấy công tác vận động, tuyên truyền và giáo dục của chúng ta đối với nhân dân đang rất yếu gây ảnh hưởng lớn đến việc thực thi pháp luật ĐDSH.

Thứ ba, hiện nay các văn bản hướng dẫn thi hành Luật ĐDSH năm 2008 vẫn chưa được ban hành. Mặc dù nghị định đầu tiên hướng dẫn Luật này đang được xây dựng nhưng những nội dung như quản lý rủi ro của sinh vật biến đổi gen và mẫu vật di truyền của sinh vật biến đổi gen đối với ĐDSH và dịch vụ môi trường liên quan đến ĐDSH chưa được đề cập vì chúng là các vấn đề mới, phức tạp cần có thời gian nghiên cứu thêm. Vì vậy, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã đề xuất và được Thủ tướng Chính phủ chấp thuận, các vấn đề này sẽ được quy định trong các Nghị định khác sẽ nghiên cứu ban hành sau. Đây cũng chính là một trong những yếu tố ảnh hưởng đến việc thực thi pháp luật ĐDSH nói chung và Luật ĐDSH nói riêng trong thực tế.

Thứ tư, hoạt động quản lý bảo tồn ĐDSH còn tồn tại một số bất cập như sau:

(i) Hiệu quả thực thi pháp luật cũng như quản lý của các cơ quan quản lý hoạt động bảo tồn ĐDSH còn chưa cao. Hiện nay, Bộ Tài nguyên và Môi trường là cơ quan của Chính phủ thực hiện chức năng quản lý Nhà nước trong các lĩnh vực: đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên đất, tài nguyên khoáng sản, môi trường[14]… Hiện nay, Bộ Tài nguyên và Môi trường được giao nhiệm vụ là cơ quan đầu mối xây dựng và thực hiện “Chương trình thực hiện Luật ĐDSH giai đoạn 2009-2014”. Đối với hoạt động bảo tồn ĐDSH, bên cạnh các cơ quan điều tiết ngành, cơ quan chuyên môn được giao nhiệm vụ này là Cục Bảo tồn ĐDSH (thuộc Tổng cục Môi trường, Bộ Tài nguyên và Môi trường). Tuy nhiên, cơ quan này mới được thành lập chưa lâu[15] cho nên những kết quả đạt được cũng như nội dung, quy mô hoạt động trong lĩnh vực nào còn khiêm tốn, chưa rộng, chưa sâu và chưa phổ biến rộng rãi.

Theo Quyết định số 947/QĐ-TCMT ngày 18 tháng 8 năm 2009 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Cục Bảo tồn ĐDSH thì Cục có 19 nhiệm vụ, chức năng[16], ví dụ như: Chủ trì hoặc tham gia xây dựng dự án luật, dự án pháp lệnh, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật chuyên ngành theo chương trình, kế hoạch xây dựng pháp luật hàng năm của Tổng cục; xây dựng và trình dự thảo chính sách, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch quốc gia, kế hoạch 5 năm, hàng năm, chương trình, dự án, đề án, nhiệm vụ và các văn bản khác thuộc lĩnh vực bảo tồn thiên nhiên và ĐDSH theo phân công của Tổng cục trưởng; Tổ chức hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chương trình, đề án, dự án, tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật, quy trình, quy phạm, định mức kinh tế – kỹ thuật về bảo tồn ĐDSH đã được ban hành và phê duyệt; Quy hoạch bảo tồn; Bảo tồn và sử dụng bền vững các hệ sinh thái; Bảo tồn loài và nguồn gen; Giúp Tổng cục trưởng thực hiện nhiệm vụ cơ quan đầu mối của Chính phủ về quản lý an toàn sinh học đối với các sinh vật biến đổi gen; sản phẩm, hàng hóa có nguồn gốc từ sinh vật biến đổi gen theo quy định của pháp luật; thường trực giúp việc cho Ban chỉ đạo liên ngành thực hiện Kế hoạch hành động quốc gia về ĐDSH và an toàn sinh học; làm đầu mối giúp việc Ban chỉ đạo quốc gia, Ban chỉ đạo liên ngành về những vấn đề có liên quan đến bảo tồn thiên nhiên và ĐDSH;… Có thể nhận thấy, để thực hiện được những nhiệm vụ, chức năng như trên, cơ quan này cần có thời gian và phải vạch ra những kế hoạch hành động đúng đắn mới mong đạt được những thành tựu và kết quả tốt trong hoạt động quản lý, bảo tồn ĐDSH.

(ii) Hoạt động quy hoạch đối với công tác bảo tồn ĐDSH nói chung và các vấn đề của ĐDSH nói riêng còn chưa toàn diện, đồng bộ, dẫn đến sự chồng chéo, sự phát triển tài nguyên thiên nhiên không hợp lý và bền vững trong toàn quốc và ở từng địa phương.

(iii) Hiện nay cơ chế phối hợp giữa các Bộ, ngành trong việc bảo tồn ĐDSH còn khá rời rạc, nhỏ lẻ, thiếu tính thống nhất và đôi khi còn chồng chéo. Nguyên nhân của vấn đề này xuất phát từ các lý do: ĐDSH là một vấn đề rộng lớn, liên quan đến nhiều ngành, lĩnh vực, thành tố của môi trường; thiếu các văn bản liên ngành điều chỉnh việc phối hợp hoạt động bảo tồn ĐDSH.

Với những bất cập như trên đã đặt ra những thách thức, khó khăn cho việc thực thi pháp luật về ĐDSH trong thời gian đến. Bởi vậy, việc nhanh chóng hoàn thiện pháp luật cũng như cơ chế quản lý nhà nước về bảo tồn ĐDSH là điều hết sức cần thiết để góp phần đưa Luật ĐDSH và các văn bản liên quan thực sự đi vào cuộc sống.

5. Một số định hướng hoàn thiện pháp luật bảo tồn Đa dạng sinh học hiện nay

5.1. Xây dựng, hoàn thiện và bổ sung một số vấn đề về bảo tồn ĐDSH

– Về quy hoạch bảo tồn ĐDSH: (i) nhất thể hoá các loại quy hoạch có chung tính chất bảo tồn các nguồn tài nguyên thiên nhiên và ĐDSH. Không nên tiếp cận việc xây dựng quy hoạch theo hướng chia cắt các hệ sinh thái rừng, biển, đất ngập nước như trước đây mà nên xây dựng theo hướng xác định các mức độ cần thiết, mức độ ưu tiên bảo tồn ĐDSH; (ii) trong trường hợp chưa đạt được việc nhất thể hoá các loại quy hoạch thì cần phải chỉ rõ mối quan hệ giữa các quy hoạch bảo vệ rừng, QHBT đất ngập nước, QHBT đất ngập nước chuyên ngành, QHBT biển nêu trên với QHBT ĐDSH thuộc phạm vi quản lý của các bộ, cơ quan ngang bộ[17].

– Những nội dung liên quan đến chi trả dịch vụ môi trường: Chi trả dịch vụ HST (Payments for Ecosystems Services – PES) hay còn gọi là chi trả dịch vụ môi trường[18] (Payments for Environment Services – PES) là công cụ kinh tế, sử dụng để những người được hưởng lợi từ các dịch vụ HST chi trả cho những người tham gia duy trì, bảo vệ và phát triển các chức năng của HST đó. Ví dụ, rừng đầu nguồn có tác dụng giữ nước, duy trì chất lượng nước, chống sạt lở đất và lũ lụt cho hạ lưu… Vì vậy, những người được hưởng lợi ở hạ lưu cần chi trả một khoản tương xứng cho những người trực tiếp tham gia duy trì và bảo vệ các chức năng của rừng đầu nguồn.

Hiện đã có các quy định về chính sách thí điểm chi trả dịch vụ môi trường rừng tại Quyết định số 380/2008/QĐ-TTg ngày 10/4/2008 của Thủ tướng Chính phủ, theo đó, dịch vụ môi trường rừng bao gồm cả yếu tố cảnh quan và ĐDSH. Tuy nhiên, do chính sách này chỉ áp dụng thí điểm trong thời hạn 02 năm và với 07 tỉnh, thành phố (gồm: Lâm Đồng, Sơn La, Đồng Nai, Hoà Bình, Bình Thuận, Ninh Thuận, TP. Hồ Chí Minh) nên các quy định hướng dẫn thi hành Luật ĐDSH 2008 được ban hành trong thời gian tới (thời gian còn hiệu lực của việc thí điểm chi trả dịch vụ môi trường rừng) cần chú ý đến các loại hình của dịch vụ môi trường có liên quan đến ĐDSH, thời gian và đối tượng áp dụng để tránh sự trùng lặp, chồng chéo giữa các văn bản[19]. Hơn nữa, đây là một vấn đề còn mới trong pháp luật ĐDSH của Việt Nam nên chúng ta cũng cần quan tâm, học hỏi những kinh nghiệm quốc tế điều chỉnh vấn đề này để góp phần mang lại hiệu quả thi hành cao cho công cụ hữu hiệu này.

– Đối với các nguồn lực cho Đa dạng sinh học: Thành lập Quỹ bảo tồn ĐDSH quốc gia để sử dụng vào việc quản lý và bảo tồn ĐDSH; Xây dựng cơ chế thu và sử dụng Quỹ; Tăng cường phát huy tác dụng của Quỹ Bảo vệ môi trường Việt Nam; Xây dựng đề án 1% ngân sách cho công tác bảo vệ môi trường và các nguồn thu từ các dịch vụ ĐDSH; Quy định cơ chế thu và chi Quỹ cho công tác quản lý và bảo tồn ĐDSH.

5.2. Định hướng xây dựng, ban hành các văn bản hướng dẫn Thi hành Luật ĐDSH trong thời gian đến

Hiện nay Bộ Tài nguyên và Môi trường đang xây dựng một dự thảo Nghị định hướng dẫn thi hành Luật ĐDSH nhưng trong đó chưa có những nội dung quan trọng khác (do đó cần được nghiên cứu ban hành sớm). Phạm vi điều chỉnh của dự thảo Nghị định này quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật ĐDSH về quy hoạch bảo tồn ĐDSH; khu bảo tồn; bảo tồn và phát triển bền vững các loài sinh vật; bảo tồn và phát triển bền vững tài nguyên di truyền. Bên cạnh đó, một số vấn đề quy định trong Luật ĐDSH cần được quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành bổ sung như việc chuyển tiếp các khu bảo tồn thiên nhiên khi Luật ĐDSH có hiệu lực và một số vấn đề khác cũng được đưa vào dự thảo Nghị định.

Xuất phát từ nhu cầu quản lý nhà nước trong lĩnh vực ĐDSH, Chính phủ có thể ban hành Nghị định xử lý vi phạm hành chính về bảo tồn và phát triển bền vững ĐDSH trên cơ sở quy định tại khoản 2 Điều 78 Luật ĐDSH 2008; Nghị định hướng dẫn về Tiếp cận nguồn gen và chia sẻ lợi ích từ việc tiếp cận nguồn gen (hướng dẫn vấn đề này nên xác định cụ thể cư dân cộng đồng tại vùng đệm của các khu bảo tồn là một bên liên quan trong ba bên được chia sẻ lợi ích theo quy định tại Điều 61 của Luật ĐDSH năm 2008; quy định đầy đủ nội dung các vấn đề trình tự, thủ tục tiếp cận nguồn gen, quản lý, chia sẻ lợi ích thu được,…); Nghị định về quản lý rủi ro của sinh vật biến đổi gen và mẫu vật di truyền của sinh vật biến đổi gen đối với ĐDSH và dịch vụ môi trường liên quan đến ĐDSH; Nghị định về việc điều tra, nghiên cứu, quan trắc và quản lý thông tin về ĐDSH[20];…

Dự kiến trong năm 2011, Thủ tướng Chính phủ sẽ ban hành các Quyết định về việc ban hành quy chế quản lý khu bảo tồn và quy hoạch tổng thể ĐDSH toàn quốc đến năm 2020[21]. Bên cạnh đó, cần phải sửa đổi, ban hành mới các Thông tư liên tịch giữa Bộ Tài Nguyên và Môi trường với các Bộ có liên quan, cụ thể như sau[22]: Sửa đổi, bổ sung Thông tư liên tịch số 01/2003/TTLT-BTNMT-BNV giữa Bộ Tài nguyên và Môi trường với Bộ nội vụ hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức của cơ quan chuyên môn giúp UBND quản lý nhà nước về tài nguyên và môi trường ở địa phương; Thông tư liên tịch giữa Bộ Tài nguyên và Môi trường với Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn về việc khảo nghiệm và cấp phép nuôi trồng sinh vật ngoại lai; Thông tư liên tịch giữa Bộ Tài nguyên và Môi trường với Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn về quản lý các loài nguy cấp, quý hiếm được ưu tiên bảo vệ; Thông tư liên tịch giữa Bộ Tài nguyên và Môi trường với Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Khoa học và Công nghệ quy định về cơ chế tiếp cận nguồn gen và chia sẻ lợi ích; Thông tư quy định hệ thống phân loại đất ngập nước Việt Nam; Thông tư hướng dẫn trình tự, các bước lập, thẩm định, phê duyệt điều chỉnh quy hoạch bảo tồn ĐDSH; Thông tư quy định về quan trắc và chế độ báo cáo ĐDSH.

5.3. Cần có sự học hỏi, tiếp thu pháp luật các nước trên thế giới trong quá trình hoàn thiện pháp luật về ĐDSH

ĐDSH là sự phong phú và đa dạng của sự sống, có vai trò sống còn đối với Trái đất. ĐDSH có nhiều giá trị to lớn, tập trung vào ba nhóm: giá trị kinh tế, giá trị nhân văn, và giá trị tài nguyên và môi trường. Việc bảo vệ các giá trị của ĐDSH là mối quan tâm hàng đầu của nhiều quốc gia trên thế giới. Trên thực tế, các nước có Luật ĐDSH đã quản lý và bảo vệ tốt nguồn tài nguyên đa dạng sinh học, đồng thời hạn chế các hoạt động làm suy giảm các nguồn tài nguyên thiên nhiên và ĐDSH. Vì vậy, việc tham khảo pháp luật nước ngoài về ĐDSH là hết sức cần thiết cho việc xây dựng pháp luật về ĐDSH ở Việt Nam[23].

5.4. Bổ sung chế tài đối với hành vi gây ô nhiễm môi trường dẫn đến mất hay phá vỡ các hệ sinh thái và các sinh cảnh

– Bổ sung chế tài đối với hành vi sử dụng hóa chất bừa bãi gây ô nhiễm đất, nguồn nước trong sản xuất nông nghiệp vào Nghị định số 182/2004/NĐ-CP của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai;

Quy định hình thức xử phạt với các hành vi sử dụng làm xói mòn đất đai, sa mạc hoá đất đai, hành vi làm ô nhiễm đất trong thăm dò, khai thác khoáng sản hoặc sản xuất gạch ngói và các vật liệu xây dựng khác;

Bổ sung quy định xử phạt vi phạm hành chính với hành vi gây suy thoái, ô nhiễm khi sử dụng các loại đất khác (ngoài đất nông nghiệp) vào Nghị định số 182/ 2004/NĐ-CP của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai.

5.5. Nghiên cứu ban hành các văn bản hướng dẫn sử dụng các công cụ Kinh tế cho quản lý nguồn tài nguyên[24]

Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 đã thể hiện tinh thần áp dụng chính sách kinh tế là một trong những chính sách của Nhà nước về bảo vệ môi trường:  “Đẩy mạnh tuyên truyền, giáo dục, vận động, kết hợp áp dụng các biện pháp hành chính, kinh tế và các biện pháp khác để xây dựng ý thức tự giác, kỷ cương trong hoạt động bảo vệ môi trường” (Khoản 2 Điều 5). Trên cơ sở đó, Điều 112 Luật Bảo vệ môi trường năm 2005 quy định về thuế môi trường; Điều 113 quy định về phí bảo vệ môi tr­ường và Điều 114 quy định về ký quỹ cải tạo, phục hồi môi tr­ường trong hoạt động khai thác tài nguyên thiên nhiên.

Theo quy định này, trong thời gian tới, chúng ta cần tiếp tục xây dựng và ban hành các chính sách và văn bản pháp luật sau:

– Luật thuế Bảo vệ môi trường

Nội dung chính của Luật này là phải khoanh vùng được các đối tượng nộp thuế và mức thuế phải phù hợp để vừa phải đảm bảo phát triển ngành khai thác các loại tài nguyên thiên nhiên vừa đảm bảo khai thác trong khả năng tái tạo đối với các loại tài nguyên tái tạo được và không tái tạo được và bảo vệ môi trường. Chính vì thế tất cả các tổ chức kinh doanh không phân biệt ngành nghề, hình thức khai thác, hoạt động thường xuyên hay không thường xuyên, có địa điểm hay không có địa điểm cụ thể, sử dụng và khai thác các thành phần môi trường, tài nguyên thiên nhiên của đất nước đều phải nộp thuế (phí) và mức phí có thể nên thay đổi theo hướng từ sản lượng thành phần môi trường được khai thác sang trữ lượng các thành phần môi trường được khai thác, có như thế mới khuyến khích các hoạt động khai thác, sử dụng các biện pháp tận thu, vừa tiết kiệm được tài nguyên thiên nhiên, vừa bảo vệ được môi trường.

Các khoản thuế thu được phải được trích một phần xứng đáng để đầu tư trở lại cho vấn đề khắc phục và tái tạo môi trường. Điều này có thể thực hiện được khi hình thành cơ chế hoạt động của hệ thống quĩ môi trường và các ooại thuế sử dụng các thành phần môi trường sẽ là một trong nguồn cơ bản của quĩ môi trường.

– Nghị định về hạn ngạch khai thác tài nguyên, ví dụ khai thác, đánh bắt thuỷ sản, khai thác khoáng sản,… Hạn ngạch khai thác này có thể chuyển nhượng thông qua các giấy phép.

– Nghiên cứu xây dựng văn bản sử dụng các loại công cụ khác như đặt cọc – hoàn trả, thưởng phạt, phí gây ô nhiễm phục vụ cho mục đích bảo vệ môi trường nói chung và bảo vệ đa dạng sinh học nói riêng./.


* Viện Khoa học Pháp lý – Bộ Tư pháp.

[1] Điều này bắt nguồn từ tính thống nhất nội tại của hệ thống pháp luật về môi trường. Sinh vật, hệ sinh thái là những thành tố cơ bản của môi trường, do vậy, pháp luật về ĐDSH là một bộ phận không thể thiếu cùa pháp luật môi trường. Các mảng pháp luật khác chỉ đề cập đến các mảng riêng biệt của ĐDSH. Xem thêm: Nguyễn Văn Tài, Pháp luật về ĐDSH: Thực trạng và những tồn tại trước khi có Luật ĐDSH, tlđd, tr. 6.

[2] Luật Bảo vệ môi trường số 52/2005/QH11 ngày 29-11-2005: Chương V quy định về Bảo tồn và sử dụng hợp lý tài nguyên thiên nhiên điều chỉnh các nội dung sau: quy định việc điều tra, đánh giá, lập quy hoạch sử dụng tài nguyên thiên nhiên; bảo tồn thiên nhiên; bảo vệ ĐDSH; bảo vệ và phát triển cảnh quan thiên nhiên; bảo vệ môi trường trong khảo sát, thăm dò, khai thác, sử dụng tài nguyên thiên nhiên; phát triển năng lượng sạch, năng lượng tái tạo và sản phẩm thân thiện với môi trường; xây dựng thói quen tiêu dùng thân thiện với môi trường. Bên cạnh Luật Bảo vệ môi trường, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về bảo vệ môi trường còn có các đạo luật, pháp lệnh về bảo vệ các thành tố môi trường (còn gọi là các đạo luật, pháp lệnh về tài nguyên). Cụ thể, đó là các đạo luật, pháp lệnh sau: Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004; Luật Thủy sản năm 2003; Luật Khoáng sản năm 1996 (được sửa đổi, bổ sung năm 2005); Pháp lệnh Giống cây trồng số 15/2004/PL-UBTVQH11 ngày 24/03/2004; Pháp lệnh Giống vật nuôi số 16/2004/PL-UBTVQH11 ngày 24/03/2004; Pháp lệnh Thú y số 18/2004/PL-UBTVQH11 ngày 29/04/2004; Pháp lệnh Bảo vệ và kiểm dịch thực vật số 36/2001/PL-UBTVQH10 ngày 25/08/2001; Bộ luật hình sự (Điều 19, 191);… Bên cạnh đó còn hệ thống các văn bản dưới Luật.

[3] Vũ Thu Hạnh, Trần Thị Hương Trang, Mức độ phù hợp của Luật Đa dạng sinh học với các văn bản có liên quan, Nguồn: Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, http://www.nclp.org.vn.

[4] Bảng thống kê này do tác giả Trương Hồng Quang thực hiện.

[5] Ví dụ như: Theo Luật ĐDSH 2008, Khu bảo tồn (KBT) được phân thành: i) Vườn quốc gia; ii) Khu dự trữ thiên nhiên; iii) KBT loài – sinh cảnh; iv) Khu bảo vệ cảnh quan (Điều 16). Như vậy, so với Luật BVMT 2005, đã có sự khác biệt về Khu dự trữ sinh quyển. So với Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004 đã có sự khác nhau về KBT loài – sinh cảnh, Khu dự trữ thiên nhiên. So với Luật Thuỷ sản năm 2003, sự khác biệt đó là Khu bảo vệ cảnh quan. Vấn đề đặt ra là cách phân loại các KBT theo Luật ĐDSH 2008 có thay thế cách phân loại các KBT hiện hành theo các Luật Bảo vệ và phát triển rừng năm 2004, Luật Thủy sản năm 2003, Nghị định số 109/2003/NĐ-CP về bảo tồn và phát triển bền vững các vùng đất ngập nước hay không? Nếu áp dụng các quy định về hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật, theo đó “Trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ quan ban hành mà có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của văn bản được ban hành sau” thì việc phân loại lại các KBT theo Luật ĐDSH 2008 sẽ được tiến hành trên thực tế như thế nào? Trong thời gian bao lâu? Mặc dù Luật đã có quy định chuyển tiếp (Khoản 1 Điều 76) nhưng quy định đó chỉ có giá trị đối với việc thành lập các KBT chứ không có ý nghĩa đối với việc phân loại chúng.

[6] Vũ Thu Hạnh, Trần Thị Hương Trang, Mức độ phù hợp của Luật Đa dạng sinh học với các văn bản có liên quan, Nguồn: Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, http://www.nclp.org.vn.

[7] Viện Khoa học Quản lý môi trường, Báo cáo đánh giá hệ thống pháp luật Việt Nam về bảo tồn ĐDSH năm 2006, tr. 11.

[9] Trần Thị Hương Trang, Tiếp cận nguồn gen và chia sẻ lợi ích từ sử dụng nguồn gen, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, Viện Nhà nước và pháp luật, số tháng 8/2009, tr. 67-68.

[10] Căn cứ theo khoản 2 điều 55 thì Ban quản lý khu bảo tồn hoặc tổ chức được giao để quản lý khu bảo tồn sẽ được chia sẻ lợi ích từ nguồn gen của khu bảo tồn. Xem thêm: Trần Thị Hương Trang, Tiếp cận nguồn gen và chia sẻ lợi ích từ sử dụng nguồn gen, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, tlđd, tr. 68.

[11] Ngoại trừ quy định cơ quan hải quan chủ trì phối hợp với các cơ quan có thẩm quyền tại cửa khẩu kiểm tra, phát hiện và xử lý vi phạm trong việc nhập khẩu loài thuộc danh mục loài ngoại lai xâm hại.

[12] Luật ĐDSH: Nhiều người còn rất mơ hồ, nguồn: http://www.socbay.com

[13] Luật ĐDSH: Chưa được coi trọng! nguồn: http://www.doisongphapluat.com.vn

[14] Xem Điều 1 Nghị định 25/2008/NĐ-CP của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Tài nguyên và Môi trường ban hành ngày 04 tháng 03 năm 2008.

[15] Cục này được thành lập năm 2008 theo Quyết định số 44/QĐ-TCMT ngày 21 tháng 11 năm 2008 của Tổng cục trưởng Tổng cục Môi trường quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Cục Bảo tồn đa dạng sinh học. Quyết định này hiện nay đã được thay thế bởi Quyết định số 947/QĐ-TCMT ngày 18 tháng 8 năm 2009 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Cục Bảo tồn đa dạng sinh học.

[16] Xem Điều 2 của Quyết định số 947/QĐ-TCMT ngày 18 tháng 8 năm 2009 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Cục Bảo tồn đa dạng sinh học.

[17] Khoản 2 Điều 10 Luật ĐDSH 2008.

[18] Mặc dù PES là một khái niệm mới, được đưa vào tư duy và thực tiễn bảo tồn gần một thập kỷ trở lại đây, tuy nhiên, nó đã nhanh chóng trở nên phổ biến ở một số nước. Sự phát triển của PES ngày càng được lan rộng và ở một số nước PES còn được thể chế hóa trong các văn bản pháp luật. Hiện nay, PES đã nổi lên như một giải pháp chính sách để khuyến khích, chia sẻ các lợi ích trong cộng đồng và xã hội. Các nước phát triển ở Mỹ La tinh đã sử dụng các mô hình PES sớm nhất. PES cũng đã bắt đầu được thực hiện ở các nước châu Á. Ở châu Phi, mặc dù đã cố gắng nghiên cứu, đánh giá điều kiện thực hiện PES, tuy nhiên, tiềm năng và cơ hội rất hạn chế ở châu lục này. Hiện tại, chỉ có 2 chương trình về dịch vụ thủy văn đang được thực hiện ở Nam Phi và một số ít sáng kiến đang được đề xuất ở Nam Phi, Tunisia và Kenya. Ở châu Âu, chính phủ một số nước cũng đã quan tâm đầu tư và thực hiện nhiều chương trình, mô hình PES. Ôxtrâylia đã luật pháp hóa quyền phát thải cácbon từ năm 1998, cho phép các nhà đầu tư đăng ký quyền sở hữu hấp thụ cácbon của rừng. Cho đến nay, hàng trăm sáng kiến mới về PES đã được xây dựng trên toàn cầu. Costa Rica, Mexico và Trung Quốc đã xây dựng các chương trình PES quy mô lớn, chi trả trực tiếp cho các chủ đất để thực hiện các biện pháp sử dụng đất nhằm tăng cường cung cấp các dịch vụ thủy văn, bảo tồn ĐDSH, chống xói mòn, hấp thụ cácbon và vẻ đẹp cảnh quan.

[19] Vũ Thu Hạnh, Trần Thị Hương Trang, Mức độ phù hợp của Luật Đa dạng sinh học với các văn bản có liên quan, Nguồn: Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, http://www.nclp.org.vn.

[20] Do các hoạt động này ở Việt Nam còn nhiều bất cập, vì vậy, cần quy định cụ thể các vấn đề sau:

– Hỗ trợ và khuyến khích điều tra, nghiên cứu, thăm dò, tiếp cận, tạo và chuyển giao công nghệ thích hợp đối với đa dạng sinh học; đăng ký và lưu trữ các kết quả nghiên cứu; cấp phép nghiên cứu và thăm dò sinh học;

– Xây dựng cơ chế phối hợp hài hoà giữa các cấp để hỗ trợ thực hiện công tác giám sát, quan trắc; kiểm kê các nguồn đa dạng sinh học; quan trắc hiện trạng và diễn biến các hệ sinh thái cũng như số lượng, mức độ bị đe dọa của các loài sinh vật; xây dựng cơ chế quan trắc và các bộ chỉ thị để xác định hiện trạng bảo tồn các thành phần đa dạng sinh học; báo cáo tình trạng bảo tồn thiên nhiên và đánh giá tác động môi trường; bâng cấp, tăng cường và cơ chế hoạt động của các trạm quan trắc về đa dạng sinh học; quy định về giám sát, quan trắc đa dạng sinh học;

– Quy định về việc xây dựng và cập nhật cơ sở dữ liệu quốc gia về đa dạng sinh học; Cơ chế phối hợp và trao đổi thông tin giữa các Bộ, ngành: Quy định về thu thập, đăng ký và phân tích thông tin, dữ liệu; Hợp tác trong lĩnh vực kiểm kê đa dạng sinh học.

[21] ThS. Dương Thanh An, Các văn bản quy phạm pháp luật về lĩnh vực bảo tồn Đa dạng sinh học, tr. 12, Hội thảo tham vấn những vướng mắc, bất cập của pháp luật về bảo vệ môi trường và phương hướng hoàn thiện, Hà Nội ngày 23 tháng 09 năm 2009.

[22] ThS. Dương Thanh An, Các văn bản quy phạm pháp luật về lĩnh vực bảo tồn Đa dạng sinh học, tr. 13, 14, Hội thảo tham vấn những vướng mắc, bất cập của pháp luật về bảo vệ môi trường và phương hướng hoàn thiện, Hà Nội ngày 23 tháng 09 năm 2009.

[23] ThS. Huỳnh Thị Mai, Pháp luật về Đa dạng sinh học một số nước và kinh nghiệm cho Việt Nam, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp (Văn phòng Quốc hội), số 17 (tháng 10/2008), nguồn: http://www.nclp.org.vn

[24] Viện Khoa học Quản lý môi trường, Báo cáo đánh giá hệ thống pháp luật Việt Nam về bảo tồn ĐDSH năm 2006, tr. 15-17.

Advertisements
Explore posts in the same categories: Bài đăng Tạp chí chuyên ngành, Luật Môi trường, Pháp luật Kinh tế

Trả lời

Mời bạn điền thông tin vào ô dưới đây hoặc kích vào một biểu tượng để đăng nhập:

WordPress.com Logo

Bạn đang bình luận bằng tài khoản WordPress.com Đăng xuất /  Thay đổi )

Google photo

Bạn đang bình luận bằng tài khoản Google Đăng xuất /  Thay đổi )

Twitter picture

Bạn đang bình luận bằng tài khoản Twitter Đăng xuất /  Thay đổi )

Facebook photo

Bạn đang bình luận bằng tài khoản Facebook Đăng xuất /  Thay đổi )

Connecting to %s


%d bloggers like this: