Nội dung chính của Luật trưng cầu ý dân

Trương Hồng Quang

Qua nghiên cứu, chúng tôi cho rằng nội dung của đạo Luật này cần có một số nội dung cơ bản như sau:

Thứ nhất, quy định rõ quy mô của các cuộc trưng cầu ý dân.

Quy mô của cuộc trưng cầu ý dân được xác định dựa trên tiêu chí là phạm vi lãnh thổ. Theo đó, có cuộc trưng cầu ý dân trên phạm vi toàn quốc và có cuộc trưng cầu ý dân ở địa phương; trong trưng cầu ý dân ở địa phương lại có nhiều cấp độ khác nhau, như trưng cầu ý dân trên phạm vi một vùng bao gồm nhiều đơn vị hành chính và trưng cầu ý dân trong phạm vi một đơn vị hành chính. Ở nhiều nước, pháp luật quy định có hai loại hình trưng cầu ý dân là trưng cầu ý dân trên phạm vi cả nước và trưng cầu ý dân ở địa phương, cụ thể như ở Thụy Sĩ, Italia, Pháp,… vừa có trưng cầu ý dân ở phạm vi toàn liên bang vừa có trưng cầu ý dân ở địa phương[1]. Tuy nhiên, pháp luật một số nước lại chỉ quy định về loại hình trưng cầu ý dân ở địa phương mà không có trưng cầu ý dân trên phạm vi cả nước, điển hình là Mỹ, Cộng hòa liên bang Đức, Nhật Bản,…[2] Ở Việt Nam, sự quy định không rõ ràng của Hiến pháp đã dẫn đến những cách hiểu khác nhau về quy mô của các cuộc trưng cầu ý dân. Cách hiểu thứ nhất cho rằng, quy định đó hàm ý rằng chỉ có trưng cầu ý dân trên phạm vi toàn quốc. Cách hiểu thứ hai cho rằng, quy định đó cũng có thể hiểu bao gồm cả các cuộc trưng cầu ý dân liên tỉnh hoặc ở một tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Qua nghiên cứu đặc điểm tình hình kinh tế – xã hội nước ta cho thấy, các vấn đề mà cuộc sống đặt ra cần phải giải quyết thường phát sinh nhiều ở địa phương, nhất là ở cấp cơ sở. Do đó, nếu không quy định trưng cầu ý dân trong phạm vi địa phương, nhất là ở cấp cơ sở thì sẽ không giúp giải quyết, tháo gỡ các vấn đề vướng mắc trong đời sống kinh tế – xã hội của địa phương và như vậy là không đáp ứng được yêu cầu thực tế đặt ra. Bởi như V.I. Lê-nin đã từng nói: “Cần phải xây dựng ngay chế độ dân chủ, bắt đầu từ cơ sở, dựa vào sáng kiến của bản thân quần chúng, với sự tham gia thực sự của quần chúng vào tất cả đời sống của Nhà nước”[3].

Thứ hai, quy định rõ những vấn đề đưa ra trưng cầu ý dân:

Việc quy định rõ những vấn đề đưa ra trưng cầu ý dân sẽ làm cơ sở pháp lý cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định việc trưng cầu ý dân. Về những việc cụ thể phải đưa ra trưng cầu ý dân, ở phạm vi quốc gia nên quy định như trong Hiến pháp năm 1946, tức đối với Hiến pháp thì bắt buộc phải đưa ra trưng cầu ý dân bởi lẽ Hiến pháp đạo luật cơ bản trong hệ thống pháp luật quy định về hình thức chính thể, chế độ chính trị của quốc gia, tổ chức bộ máy nhà nước, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân,… nên khi Hiến pháp đã được thông qua thì cần phải được đưa ra trưng cầu ý dân. Có như vậy, giá trị tối thượng của bản Hiến pháp mới được đề cao và bảo đảm thực hiện. Bên cạnh đó cũng cần quy định đưa ra trưng cầu ý dân đối với những vấn đề quan trọng của đất nước, như vấn đề chiến tranh và hòa bình, ký kết hoặc gia nhập một số điều ước quốc tế đặc biệt quan trọng,… Ở phạm vi địa phương, những vấn đề cần đưa ra trưng cầu ý dân như điều chỉnh địa giới hành chính; việc xây dựng các công trình lớn có nguy cơ ảnh hưởng đến môi sinh của một vùng rộng lớn hoặc chủ trương và mức đóng góp xây dựng cơ sở hạ tầng và các công trình phúc lợi công cộng; hương ước, quy ước,… cũng cần phải được đưa ra trưng cầu ý dân trong phạm vi địa phương. Tham khảo pháp luật một số nước cho thấy pháp luật CHLB Đức quy định trưng cầu ý dân đối với việc điều chỉnh địa giới hành chính của các bang trong Liên bang; pháp luật Nhật Bản quy định việc trưng cầu ý dân dự án công trình đầu tư xây dựng quan trọng, như dự án xây dựng nhà máy điện nguyên tử,…[4]

Thứ ba, quy định cụ thể những vấn đề không được đưa ra trưng cầu ý dân:

Ở các nước trên thế giới, bên cạnh việc quy định các vấn đề đưa ra trưng cầu ý dân, đồng thời cũng quy định cả các vấn đề không được đưa ra trưng cầu ý dân. Tuy nhiên, về các vấn đề cụ thể không đưa ra trưng cầu ý dân thì ở những nước khác nhau lại có quy định không giống nhau. Ở Pháp, pháp luật quy định không được tổ chức trưng cầu ý dân về vấn đề tổ chức quyền lực nhà nước, thỏa thuận về khối Liên hiệp Pháp[5] và việc ủy quyền phê chuẩn các điều ước quốc tế nêu các điều ước quốc tế này không trái với Hiến pháp. Trong Luật trưng cầu ý dân năm 1995 của Liên bang Nga quy định không được trưng cầu ý dân về việc sửa đổi quy chế các chủ thể của Liên bang Nga, kéo dài hoặc chấm dứt trước thời hạn nhiệm kỳ của Tổng thống, của Hội đồng Liên bang, của Duma Quốc gia, về ngân sách liên bang, việc thực hiện và sửa đổi nghĩa vụ tài chính của Nhà nước, quy định và sửa đổi các chính sách thuế, thông qua các biện pháp khẩn cấp bảo vệ sức khỏe, an ninh cho nhân dân, việc ân xá, đặc xá. Pháp luật Italia quy định không được tổ chức trưng cầu ý dân về các vấn đề thuộc lĩnh vực thuế, ngân sách, phê chuẩn điều ước quốc tế. Pháp luật Đan Mạch quy định không được tổ chức trưng cầu ý dân về vấn đề nhập quốc tịch, địa vị pháp lý của nhà vua. Pháp luật Thụy Sĩ quy định không được trưng cầu ý dân về vấn đề tài chính ở cấp độ liên bang mà chỉ có thể được thực hiện ở cấp độ bang. Pháp luật Hunggary quy định không được trưng cầu ý dân về vấn đề ngân sách, thuế và tổ chức cán bộ,…[6] Như vậy, chúng ta có thể thấy rằng, pháp luật các nước quy định về các vấn đề không được đưa ra trưng cầu ý dân là những vấn đề có tính chuyên môn sâu, cử tri khó có thể nắm bắt được nếu không được đào tạo bài bản, như các vấn đề về ngân sách, tài chính quốc gia; các vấn đề gắn với chế độ, thể chế chính trị, uy tín của nguyên thủ quốc gia như cách thức tổ chức quyền lực nhà nước, địa vị pháp lý của nhà vua hoặc là các vấn đề mà chưa tổ chức trưng cầu ý dân cũng đã biết kết quả nếu như có tổ chức trưng cầu ý dân như việc tăng lương, giảm thuế. Đối với nước ta trong xây dựng Luật Trưng cầu ý dân cũng cần thiết phải quy định rõ ràng và cụ thể một số vấn đề không được đưa ra trưng cầu ý dân như vấn đề thể chế chính trị, cách thức tổ chức quyền lực nhà nước nhằm bảo đảm sự ổn định chính trị, xã hội; không được đưa ra trưng cầu ý dân về các vấn đề liên quan đến thuế, ngân sách và nền tài chính quốc gia bởi vì đây là vấn đề đòi hỏi phải có kiến thức chuyên môn cao và rất am hiểu lĩnh vực này mới có thể đưa ra được quyết định hợp lý.

Thứ tư, quy định rõ các chủ thể có quyền trình sáng kiến trưng cầu ý dân:

Để có thể quyết định tổ chức trưng cầu ý dân đòi hỏi phải có người đề nghị (đưa vấn đề) ra trưng cầu ý dân. Theo lẽ tự nhiên, bất kỳ ai cho dù là cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân cũng đều có quyền nêu lên đề nghị đưa một vấn đề ra để trưng cầu ý dân. Tuy nhiên, pháp luật các nước đều quy định giới hạn đối với một số chủ thể nhất định, khi các chủ thể này nêu ra đề nghị trưng cầu ý dân thì buộc cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải xem xét để ra quyết định tổ chức hoặc không tổ chức trưng cầu ý dân, người ta gọi đây là các chủ thể có quyền nêu sáng kiến trưng cầu ý dân; còn đề nghị trưng cầu ý dân của các chủ thể khác thì không buộc cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải xem xét.

Về các chủ thể có quyền sáng kiến trưng cầu ý dân thì tùy theo truyền thống pháp lý và đặc điểm tình hình kinh tế – xã hội của mỗi quốc gia mà các nước có quy định khác nhau. Ở nhiều nước, thường quy định chỉ một số cơ quan nhà nước nhất định mới có quyền sáng kiến trưng cầu ý dân, ví dụ như Cộng hòa Pháp, Chính phủ và Quốc hội là hai chủ thể có quyền sáng kiến trưng cầu ý dân, khi có sáng kiến trưng cầu ý dân của một trong hai chủ thể này thì buộc Tổng thống phải xem xét và quyết định có nên tổ chức trưng cầu ý dân hay không; ở Armenia, sáng kiến trưng cầu ý dân thuộc về Quốc hội. Ở một số nước khác, lại quy định nhân dân cũng có quyền sáng kiến trưng cầu ý dân, chẳng hạn như là Thụy Sĩ, pháp luật nước này quy định nếu người dân muốn tổ chức trưng cầu ý dân về sửa đổi, bổ sung Hiến pháp liên bang cần phải thu thập đủ chữ ký của 100.000 cử tri trong thời gian là 18 tháng; còn ở Italia, người dân muốn tổ chức trưng cầu ý dân thì phải thu thập được chữ ký ủng hộ của 500.000 cử tri[7].

Ở nước ta hiện nay, pháp luật chưa có quy định về chủ thể có quyền sáng kiến trưng cầu ý dân mà chỉ quy định thẩm quyền quyết định việc tổ chức trưng cầu ý dân là thuộc về Quốc hội. Đây là một hạn chế lớn về mặt lập pháp, nên mặc dù quy định Quốc hội là cơ quan có thẩm quyền quyết định trưng cầu ý dân nhưng do không quy định chủ thể trình sáng kiến trưng cầu ý dân ra để Quốc hội xem xét quyết định thì Quốc hội cũng khó có thể thực hiện được thẩm quyền của mình, nếu không giải quyết được vấn đề này thì các quy định tiên tiến của pháp luật về trưng cầu ý dân sẽ không khả thi. Vì vậy, trong xây dựng Luật Trưng cầu ý dân cần phải quy định rõ các chủ thể có quyền trình sáng kiến trưng cầu ý dân để Quốc hội có cơ sở xem xét, quyết định.

Về các chủ thể cụ thể có quyền sáng kiến trưng cầu ý dân, thì hiện có những quan điểm khác nhau. Quan điểm thứ nhất cho rằng, do tính chất của vấn đề đưa ra trưng cầu ý dân gần giống với việc xây dựng một dự án luật, do đó nên quy định theo hướng những chủ thể nào có quyền trình dự án luật thì cũng có quyền trình sáng kiến trưng cầu ý dân ra trước Quốc hội. Theo đó, chủ thể có quyền trình sáng kiến trưng cầu ý dân bao gồm: Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội, Chính phủ, Tòa án Nhân dân tối cao, Viện kiểm sát Nhân dân tối cao, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên; riêng đối với đại biểu Quốc hội thì nên quy định khi có đề nghị của ít nhất, một phần ba tổng số đại biểu Quốc hội. Quan điểm thứ hai cho rằng, vì trưng cầu ý dân là một việc làm rất hệ trọng và tốn kém, do đó chỉ nên giao cho một số chủ thể nhất định mới có quyền sáng kiến trưng cầu ý dân, cụ thể nên giới hạn các chủ thể này chỉ bao gồm: Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ và Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam. Quy định như vậy vừa tạo điều kiện cho các thiết chế quan trọng trong tổ chức bộ máy nhà nước ta vừa tạo điều kiện cho nhân dân thông qua Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ Quốc Việt Nam được trình kiến nghị về việc trưng cầu ý dân.

Còn về vấn đề có nên quy định nhân dân cũng có quyền nêu sáng kiến trưng cầu ý dân hay không, thì cần phải thấy rằng trong hệ thống chính trị nước ta, trách nhiệm của các cơ quan đại diện là phải nắm bắt được tâm tư nguyện vọng của nhân dân, trong trường hợp thấy rằng nhân dân có nguyện vọng chính đáng cần tổ chức trưng cầu ý dân thì các chủ thể này sẽ trình kiến nghị trưng cầu ý dân. Bên cạnh đó, chúng ta còn có Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là liên minh chính trị, đại diện cho đông đảo quần chúng nhân dân, trong trường hợp Mặt trận Tổ quốc thấy cần thiết thì cũng có thể trình kiến nghị về trưng cầu ý dân để Quốc hội xem xét, quyết định. Hơn nữa, việc nhân dân trình kiến nghị trưng cầu ý dân như thế nào cũng còn là vấn đề mới mẻ ở nước ta, chưa biết nếu quy định thì nhân dân sẽ thực hiện quyền này như thế nào. Tuy nhiên, cũng có quan điểm cho rằng, trưng cầu ý dân là một hình thức dân chủ trực tiếp trong đó nhân dân được trực tiếp quyết định các vấn đề của Nhà nước, liên quan trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình, do đó nhân dân phải có quyền trực tiếp đề đạt vấn đề thấy cần thiết để trưng cầu ý dân. Có như vậy thì quyền làm chủ của nhân dân mới được thực hiện thực chất trên thực tế. Do đó, cần quy định nhân dân cũng có quyền trình kiến nghị về trưng cầu ý dân khi có được một số lượng chữ ký nhất định.

Thứ năm, xác định rõ thẩm quyền quyết định tổ chức trưng cầu ý dân:

Trong bất kỳ một cuộc trưng cầu ý dân nào thì Nhà nước cũng đóng vai trò là chủ thể tổ chức cuộc trưng cầu ý dân, nói cách khác bất kỳ một cuộc trưng cầu ý dân nào cũng đều do Nhà nước tổ chức và thực hiện nhân danh Nhà nước, mà đại diện cụ thể là một cơ quan nhà nước có thẩm quyền, cho dù đó là cuộc trưng cầu ý dân toàn quốc hay là trưng cầu ý dân ở một địa phương (mặc dù pháp luật của một số nước như Thụy Sĩ, Italia có quy định là nhân dân có quyền sáng kiến trưng cầu ý dân nhưng đây cũng chỉ là sáng kiến và cơ quan nhà nước vẫn phải ra quyết định và đứng ra tổ chức cuộc trưng cầu ý dân)[8]. Để một cuộc trưng cầu ý dân được tiến hành thì phải có cơ quan quyết định việc trưng cầu ý dân, tức cơ quan có thẩm quyền quyết định tổ chức trưng cầu ý dân. Do vấn đề đưa ra trưng cầu ý dân bao giờ cũng là những vấn đề quan trọng của quốc gia hoặc của địa phương, hơn nữa việc tổ chức trưng cầu ý dân lại rất tốn kém, chính vì vậy pháp luật các nước chỉ trao thẩm quyền quyết định tổ chức trưng cầu ý dân cho một số loại chủ thể nhất định.

Tùy theo đặc điểm tình hình, cách thức tổ chức quyền lực nhà nước ở các nước khác nhau nên quy định về cơ quan có thẩm quyền quyết định tổ chức trưng cầu ý dân ở các nước này cũng có sự khác nhau. Ở Pháp, Nga, Ucraina, Ai Cập, Armenia, chủ thể được trao thẩm quyền quyết định tổ chức trưng cầu ý dân là Tổng thống với tư cách là người đại diện của nhân dân; ở Braxin, Hunggary, chủ thể có quyền quyết định tổ chức trưng cầu ý dân là thuộc về Nghị viện…[9]

Ở nước ta, theo quy định tại điểm 14, Điều 84 của Hiến pháp năm 1992 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001) thì chỉ có Quốc hội mới có quyền quyết định việc trưng cầu ý dân. Quy định này không phù hợp với tình hình thực tiễn của đất nước, bởi lẽ chỉ những việc quan hệ đến vận mệnh của quốc gia thì mới cần thiết để Quốc hội quyết định việc trưng cầu ý dân; còn những việc tuy rất quan trọng nhưng hoàn toàn thuộc thẩm quyền của địa phương và cũng chỉ để thi hành tại địa phương thì không cần thiết phải do Quốc hội quyết định việc trưng cầu ý dân trong phạm vi địa phương đó. Việc quy định Quốc hội quyết định trưng cầu ý dân trong phạm vi một địa phương sẽ gây rất nhiều khó khăn trong thực hiện, bởi Quốc hội nước ta không hoạt động chuyên trách, trong khi đó số lượng các đơn vị hành chính lại rất nhiều (có 64 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; trên 700 huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh và trên 10 nghìn xã, phường, thị trấn). Vì vậy, đề nghị nên quy định theo hướng giao cho Quốc hội quyết định việc trưng cầu ý dân trong phạm vi cả nước và các cuộc trưng cầu ý dân trong phạm vi một số tỉnh hoặc một tỉnh, thành phố trực thuộc trưng ương; còn việc trưng cầu ý dân trong phạm vi địa phương nên giao cho Hội đồng nhân dân – cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương quyết định.

Bên cạnh đó cũng cần quy định cụ thể về điều kiện để một quyết định trưng cầu ý dân có hiệu lực. Từ trước đến nay, chỉ có trong Hiến pháp năm 1946 mới có quy định về điều kiện để một quyết định trưng cầu ý dân có hiệu lực, đó là khi được “hai phần ba tổng số nghị viên đồng ý”. Vì vậy, để bảo đảm tính khả thi của các quy định về trưng cầu ý dân trên thực tế, đề nghị quy định cụ thể về vấn đề này theo hướng: quyết định trưng cầu ý dân của Quốc hội được thông qua khi có hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành; quyết định trưng cầu ý dân của Hội đồng nhân dân được thông qua khi có hai phần ba tổng số đại biểu Hội đồng nhân dân biểu quyết tán thành.

Thứ sáu, quy định rõ trình tự, thủ tục tổ chức trưng cầu ý dân:

Một cuộc trưng cầu ý dân có thành công hay không phụ thuộc rất nhiều vào trình tự, thủ tục trưng cầu ý dân. Bởi vì, mục đích chính của việc quy định trình tự, thủ tục trưng cầu ý dân là nhằm bảo đảm cho việc trưng cầu ý dân đưa đến một kết quả chính xác, phản ánh được đúng đắn ý nguyện của nhân dân. Bất kỳ một vi phạm nào trong quá trình tổ chức trưng cầu ý dân cũng rất có thể làm sai lệch kết quả trưng cầu ý dân. Chẳng hạn như trong việc tuyên truyền, vận động về trưng cầu ý dân nếu không phải đảm tuân thủ đúng quy định về thời lượng, cách thức tuyên truyền, vận động tương xứng cho các phương án đưa ra trưng cầu ý dân sẽ dẫn đến cử tri bị tác động, bỏ phiếu nhiều cho phương án được tuyên truyền, vận động nhiều hơn; hoặc trong việc cử tri bỏ phiếu trưng cầu ý dân, nếu không tuân thủ chặt chẽ trình tự, thủ tục có thể dẫn đến cử tri viết sai, viết hỏng vào phiếu dẫn đến phiếu không được coi là hợp lệ; hoặc là trong việc kiểm phiếu, nếu không tuân thủ đúng trình tự, thủ tục sẽ có thể dẫn đến việc tính nhầm hoặc bỏ sót phiếu v.v… Tất cả những vấn đề trên sẽ dẫn đến một kết quả trưng cầu ý dân không thật sự chính xác, nếu những vi phạm này xảy ra nhiều thì còn có thể dẫn đến hậu quả xấu nhất là làm sai lệch hoàn toàn kết quả trưng cầu ý dân và như vậy cũng đồng nhất với việc phản ánh sai lệch ý chí của nhân dân.

Vì vậy, ở các nước có chế định trưng cầu ý dân đều thống nhất với nhau ở chỗ đặc biệt quan tâm đến việc quy định một trình tự, thủ tục rất chặt chẽ về trưng cầu ý dân nhằm có thể thu nhận được một cách chính xác nhất ý nguyện của dân chúng. Ở một số nước như Thụy Sĩ, Brazil, Ai Cập, trình tự, thủ tục này được quy định cụ thể ngay trong Hiến pháp[10]; ở một số nước khác như Thụy Điển thì trình tự, thủ tục này lại được quy định cụ thể trong một đạo luật [11, tr. 647]. Ở nước ta, trong Hiến pháp không quy định trình tự, thủ tục trưng cầu ý dân. Vì vậy, rất cần thiết phải có một văn bản pháp luật quy định cụ thể và chặt chẽ về trình tự, thủ tục trưng cầu ý dân phù hợp với điều kiện, đặc điểm tình hình kinh tế – xã hội của đất nước để có thể phản ánh được chính xác ý nguyện của nhân dân qua việc tổ chức trưng cầu ý dân.

Về trình tự, thủ tục cụ thể về trưng cầu ý dân, do có sự tương đồng giữa trưng cầu ý dân với bầu cử Tổng thống hoặc bầu cử đại biểu Nghị viện, nên ở các nước khi quy định về trình tự, thủ tục trưng cầu ý dân đều có sự tham khảo trình tự, thủ tục bầu cử. Trong một số trường hợp do vấn đề đưa ra trưng cầu ý dân gắn liền với chính sách của các chính đảng tham gia tranh cử nên cuộc trưng cầu ý dân được tổ chức kết hợp cùng với cuộc bầu cử Nghị viện hoặc bầu cử Tổng thống, việc kết hợp này cũng là một biện pháp nhằm tiết kiệm chi phí cho ngân sách quốc gia. Đối với nước ta cũng vậy, việc tổ chức trưng cầu ý dân cũng gần giống như đối với việc bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp. Do đó, trình tự, thủ tục trưng cầu ý dân cũng nên quy định tương tự như trình tự, thủ tục bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp và để tiết kiệm chi phí cho ngân sách nhà nước thì cũng nên quy định việc kết hợp giữa trưng cầu ý dân với việc bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp trong một số trường hợp nhất định.

Thứ bảy, quy định rõ về điều kiện của cử tri trong cuộc trưng cầu ý dân:

Về mặt chủ thể, trưng cầu dân ý luôn có hai loại chủ thể cơ bản, một bên là Nhà nước mà đại diện là cơ quan nhà nước có thẩm quyền tổ chức cuộc trưng cầu ý dân và một bên là nhân dân; trong đó, nhân dân luôn đóng vai trò là chủ thể trung tâm của trưng cầu ý dân. Nhân dân ở đây được đặt trong mối quan hệ với Nhà nước nên mang tính phổ thông, chứ không bó hẹp trong nội bộ của một cơ quan, tổ chức, một giới hay một tầng lớp dân cư trong xã hội. Thực tiễn trưng cầu ý dân ở các nước đều cho thấy, những người được tham gia bỏ phiếu trong cuộc trưng cầu ý dân là những người theo quy định của pháp luật có đủ điều kiện tham gia bỏ phiếu trong các cuộc bầu cử phổ thông. Điều này giải thích lý do tại sao người ta lại gọi những tham gia bỏ phiếu trưng cầu ý dân là cử tri. Vậy cử tri trong cuộc trưng cầu ý dân là những người theo quy định của pháp luật có đủ điều kiện tham gia biểu quyết trong cuộc trưng cầu ý dân. Thông thường pháp luật của các quốc gia đều quy định người tử đủ 18 tuổi trở lên có năng lực hành vi dân sự đầy đủ thì được tham gia bỏ phiếu trưng cầu ý dân. Cá biệt có nước như Cộng hòa Liên bang Đức quy định người có độ tuổi thấp hơn cụ thể là từ đủ 16 tuổi trở lên cũng có quyền tham gia bỏ phiếu trong cuộc trưng cầu ý dân[11].

Về một số trường hợp công dân do bị hạn chế quyền công dân nên không được tham gia bỏ phiếu trong cuộc trưng cầu ý dân, hiện có hai quan điểm khác nhau. Quan điểm thứ nhất cho rằng, những người đang chấp hành hình phạt tù, người đang bị tạm giam, tạm giữ được phép tham gia bỏ phiếu trưng cầu ý dân, bởi vì về mặt nguyên tắc người đang bị tạm giam, tạm giữ chưa phải là người có tội nên không thể tước đi quyền được tham gia bỏ phiếu trưng cầu ý dân của họ, đối với người đang chấp hành hình phạt tù thì tuy họ là người có tội nhưng cũng không phải vì thế mà tước đi quyền được tham gia bỏ phiếu trưng cầu ý dân của họ. Quan điểm thứ hai cho rằng, việc quy định những người đang chấp hành hình phạt tù, người đang bị tạm giam, tạm giữ được phép tham gia bỏ phiếu trưng cầu ý dân là không khả thi, vì rất khó triển khai thực hiện trên thực tế; hơn nữa, quy định này cần được đặt trong mối tương quan với trường hợp bầu cử đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân, pháp luật về bầu cử đại biểu Quốc hội, bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp không quy định các đối tượng này được tham gia bỏ phiếu trưng cầu ý dân.

Về vấn đề công dân ở nước ngoài có được phép tham gia bỏ phiếu trưng cầu ý dân hay không hiện cũng có hai loại quan điểm khác nhau. Quan điểm thứ nhất cho rằng, việc tham gia bỏ phiếu biểu quyết trưng cầu ý dân là một trong những quyền cơ bản của công dân, không thể chỉ vì lý do địa lý mà tước đi của các đối tượng này quyền tham gia bỏ phiếu biểu quyết trưng cầu ý dân, nhất là đối với nhân viên ngoại giao, những người công tác tại cơ quan đại diện ở nước ngoài, họ ra nước ngoài vì phải thực thi công vụ của Nhà nước. Quan điểm thứ hai cho rằng, không nên quy định công dân ở nước ngoài được tham gia bỏ phiếu trưng cầu ý dân, bởi vì việc thực hiện ở việc bỏ phiếu trưng cầu ý dân ở bên ngoài lãnh thổ là rất khó khăn; trong trường hợp họ muốn thực hiện quyền công dân của mình thì họ có thể về nước để tham gia thực hiện quyền biểu quyết về trưng cầu ý dân của mình.

Thứ tám, quy định rõ về số lượng cử tri tham gia bỏ phiếu trưng cầu ý dân để cuộc trưng cầu ý dân có hiệu lực:

Về số lượng cử tri tham gia bỏ phiếu trưng cầu ý dân, ở các nước khác nhau tùy theo truyền thống pháp lý và thực tại của hệ thống chính trị của mỗi nước mà có sự quy định khác nhau: ở Đan Mạch quy định tối thiểu phải là 45%, ở Uruguay tối thiểu là 35%, ở Ôxtrâylia và một số nước khác quy định tối thiếu phải là 50% cử tri tham gia bỏ phiếu trưng cầu ý dân thì cuộc trưng cầu ý dân đó mới có hiệu lực; ngược lại, ở Thụy Sĩ lại không quy định tỷ lệ tối thiểu cử tri tham gia bỏ phiếu trưng cầu ý dân mà bất kể với tỷ lệ như thế nào thì cuộc trưng cầu ý dân đó cũng đều được coi là hợp lệ [23].

Ở những nước quy định tỷ lệ tối thiểu cử tri tham gia trong một cuộc trưng cầu ý dân xuất phát từ quan điểm cho rằng có quy định tỷ lệ tối thiểu cử tri tham gia trong một cuộc trưng cầu ý dân thì mới bảo đảm để kết quả trưng cầu ý dân sát thực với ý kiến của đa số người dân; đồng thời cũng tạo cho người dân ý thức và có trách nhiệm hơn đối với công việc của đất nước của địa phương. Tuy nhiên, ở những nước không quy định tỷ lệ tối thiểu cử tri tham gia trong một cuộc trưng cầu ý dân mà điển hình là Thụy Sĩ lại xuất phát từ quan điểm cho rằng:

Trong bất cứ tình huống nào cũng phải tôn trọng tiếng nói của bộ phận tích cực chính trị trong số cử tri, những người không có tính tích cực không thể “thắng” được những người có tính tích cực chính trị. Ai không tham gia bỏ phiếu là tự mình từ bỏ quyền chính trị của mình. Quyết định của trên 50% số cử tri tham gia bỏ phiếu, dù là thiểu số so với tổng số cử tri vẫn có hiệu lực thi hành[12].

Đối với nước ta, tham khảo kinh nghiệm trong bầu cử đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhân dân các cấp đều quy định đối với khu vực bầu cử mà không có đủ 50% tổng số cử tri có tên trong danh sách cử tri đi bỏ phiếu thì sẽ tiến hành bầu cử lại tại khu vực đó. Vì vậy, nên quy định rõ số lượng cử tri tối thiểu tham gia bỏ phiếu trưng cầu ý dân để cuộc trưng cầu ý dân có hiệu lực, cụ thể nên quy định đối với mỗi khu vực bỏ phiếu phải có trên 50% tổng số cử tri có tên trong danh sách cử tri tham gia bỏ phiếu; trường hợp chưa có đủ 50% tổng số cử tri có tên trong danh sách cử tri tham gia bỏ phiếu trưng cầu ý dân thì phải tổ chức trưng cầu ý dân lại tại khu vực trưng cầu ý dân đó.

Thứ chín, quy định rõ việc xác định kết quả trưng cầu ý dân:

Kết quả trưng cầu ý dân là vấn đề cốt lõi của một cuộc trưng cầu ý dân, có thể nói rằng mọi hoạt động xung quanh vấn đề tổ chức trưng cầu ý dân đều hướng tới việc đưa đến một kết quả trưng cầu ý dân trung thực, chính xác, phản ánh được đúng ý chí và nguyện vọng của nhân dân. Vì vậy, để có được kết quả trưng cầu ý dân trung thực, chính xác thì trước hết cần phải có cuộc trưng cầu ý dân hợp pháp.

– Cách xác định kết quả trưng cầu ý dân:

Đại đa số các nước đều quy định cách xác định kết quả trưng cầu ý dân là phương án đưa ra trưng cầu được quá nửa số phiếu tán thành. Quy định này nhằm bảo đảm cho kết quả trưng cầu ý dân phản ánh được ý kiến của đại đa số người dân. Tuy nhiên trong một số trường hợp lại quy định cần có đa số tuyệt đối thì kết quả trưng cầu ý dân mới có hiệu lực (tức cần phải có ít nhất hai phần ba là phiếu thuận). Những trường hợp này diễn ra chủ yếu này chủ yếu đối với trưng cầu ý dân về thay đổi Hiến pháp, bởi lẽ cần phải có đa số tuyệt đối như vậy mới bảo đảm cao hơn rằng sự thay đổi đó sẽ nhận được sự ủng hộ của cử tri.

Cũng có trường hợp khác cần có điều kiện kép tức ngoài việc phải đạt được đa số phiếu tuyệt đối còn cần phải có thêm điều kiện khác, chẳng hạn như trường hợp của Iraq khi tiến hành trưng cầu ý dân (năm 2005) các nhà lập pháp đã tuyên bố rằng Hiến pháp mới được thông qua khi có trên 50% số cử tri ủng hộ và không có quá 2/3 số cử tri của 3 tỉnh trên tổng số 18 tỉnh phản đối; tương tự như vậy trong việc tổ chức trưng cầu ý dân tại tỉnh British Columbia của Canada (tháng 5 năm 2005) về việc thay đổi hệ thống bầu cử thắng với đa số phiếu tương đối cho hệ thống lập pháp của tỉnh bằng hệ thống phiếu bầu theo tỷ lệ (STV), ngoài yêu cầu phải có quá bán số phiếu thuận còn phải kèm thêm điều kiện là không được có bất kỳ một điểm bỏ phiếu nào phản đối, chính vì vậy mặc dù có gần 58% số cử tri đã bỏ phiếu ủng hộ cho việc thiết lập hệ thống bầu cử mới, tuy nhiên trong tổng số 79 điểm bỏ phiếu lại có 2 điểm đa số ý kiến không tán thành nên theo quy định của pháp luật của bang này thì kết quả cuộc trưng cầu ý dân đó không dẫn tới việc thiết lập lại hệ thống bầu cử của bang [23].

Việc quy định cách xác định kết quả trưng cầu ý dân ở các nước khác nhau có sự khác nhau như vậy là hoàn toàn phụ thuộc vào truyền thống và thực tại hệ thống chính trị của mỗi nước. Đối với với một nước cách xác định kết quả trưng cầu của nước đó cho phép phản ánh được ý kiến của đại đa số nhân dân, nhưng cũng với cách đó nếu áp dụng ở nước khác thì lại không được cử tri ở đó chấp thuận vì không bảo đảm phản ánh đúng được ý kiến của của cử tri. Vì vậy, nếu không xây dựng được một cách xác định kết quả trưng cầu ý dân phù hợp hoặc nếu trong quá trình thực hiện không thực hiện đúng các quy định về cách xác định kết quả trưng cầu ý dân sẽ dẫn đến việc phản ánh sai ý chí của nhân dân và có thể gây nên những hậu quả hết sức tiêu cực. Điển hình như trong cuộc trưng cầu ý dân về Hiến pháp mới của Iraq năm 2005 mặc dù trước khi tổ chức trưng cầu ý dân các nhà lập pháp đã tuyên bố Hiến pháp mới được thông qua khi có trên 50% số cử tri ủng hộ và không có quá 2/3 số cử tri của 3 tỉnh trên tổng số 18 tỉnh phản đối, kết quả trong cuộc trưng cầu ý dân này tuy phần lớn cử tri đã bỏ phiếu thuận, nhưng tại 3 tỉnh có người Sunnis chiếm đa số lại bỏ phiếu trống, cuối cùng Hiến pháp mới vẫn được thông qua nhưng quá trình trưng cầu ý dân gần như thất bại vì một nhóm dân số đã thể hiện rõ ý chí phản đối, chính vì vậy Iraq vẫn chìm trong vòng xoáy bạo lực.

– Căn cứ dùng để xác định kết quả trưng cầu ý dân:

Có một thực tế là trong tất cả các cuộc trưng cầu ý dân không bao giờ số người tham gia bỏ phiếu đạt được 100% số lượng cử tri, thậm chí có trường hợp tỷ lệ số cử tri tham gia bỏ phiếu rất thấp chưa được 50% tổng số cử tri. Vì vậy, nếu căn cứ vào tổng số cử tri để xác định kết quả trưng cầu ý dân là một điều rất khó thực hiện. Vì vậy, để bảo đảm có thể phán ánh được tương đối sát thực ý kiến của đại đa số người dân, các nước đều quy định căn cứ dùng để xác định kết quả trưng cầu ý dân là căn cứ trên tổng số phiếu bầu (bao gồm cả phiếu hợp lệ, không hợp lệ và phiếu trắng) hoặc chỉ căn cứ trên tổng số phiếu hợp lệ. Căn cứ này cho phép phản ánh đúng được ý chí của bộ phận cử tri tham gia bỏ phiếu như lại có nhược điểm là không phản ánh được ý chí bộ phận cử tri không tham gia bỏ phiếu, tuy nhiên vì những người này có quyền bỏ phiếu nhưng họ lại không tham gia bỏ phiếu thì Nhà nước không thể có cách nào khác lấy được ý kiến của họ và khi đó buộc họ phải chấp nhận ý kiến của đại đa số cử tri đã tham gia bỏ phiếu.

Trong lịch sử chúng ta đã từng chứng kiến việc tồn tại những căn cứ xác định kết quả trưng cầu cầu ý dân rất phản khoa học, phản dân chủ như trường hợp Na-pô-lê-ông áp đặt trong việc tổ chức trưng cầu ý dân ở Thụy Sĩ về việc đặt Thụy Sĩ trong liên minh với Pháp, cụ thể là số người không tham gia bỏ phiếu được tính là đồng ý; hoặc ngược lại như ở Cộng hòa Phổ trước đây, số người không tham gia bỏ phiếu lại được tính vào số người phản đối, chính vì vậy trong hai cuộc trưng cầu ý dân do Cộng hòa Phổ tổ chức thì tỷ lệ phiếu thuận rất thấp chỉ đạt 39% và 15% [23]

– Giá trị pháp lý của kết quả trưng cầu ý dân:

Kết quả của cuộc trưng cầu ý dân có giá trị buộc mọi cơ quan nhà nước và công dân phải chấp thuận và thực hiện. Bởi vì, trưng cầu ý dân là hình thức thực hiện quyền lực nhân dân, là biểu hiện cao nhất của chủ quyền nhân dân. Tại Điều 2 Hiến pháp năm 1992 của nước ta xác định “Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân…” [49 tr. 13]. Do đó, khi đã có kết quả trưng cầu ý dân thì đó chính là ý chí của nhân dân và được nhiên có giá trị tối cao buộc các cơ quan nhà nước và mọi công dân có nghĩa vụ chấp hành. Vì kết quả trưng cầu ý dân phản ánh tính tối cao của quyền lực nhân dân nên kết quả trưng cầu ý dân không cần phải phê chuẩn mà có giá trị thi hành

Tuy nhiên, do trưng cầu ý dân là một thủ tục với những trình tự hết sức phức tạp nên không thể tránh khỏi trong thực hiện có thể có những sai sót làm sai lệch kết quả trưng cầu ý dân. Vì vậy, kết quả trưng cầu ý dân chỉ có thể có hiệu lực pháp lý nếu như quá trình tổ chức trưng cầu ý dân là hoàn toàn đúng pháp luật. Do đó, pháp luật các nước đều quy định dành một khoảng thời gian nhất định cho việc xem xét giải quyết các khiếu nại, tố cáo liên quan đến cuộc trưng cầu ý dân; đồng thời, một số nước có quy định thủ tục tại Tòa án xem xét việc tuân thủ pháp luật trong việc tổ chức trưng cầu ý dân. Chỉ sau khi kết quả trưng cầu ý dân được công bố chính thức hoặc sau khi có tuyên bố của Tòa án về tính hợp pháp của cuộc trưng cầu ý dân thì kết quả của cuộc trưng cầu ý dân mới có hiệu lực thi hành. Đây không phải là thủ tục phê chuẩn kết quả trưng cầu ý dân mà chỉ là việc giải quyết những khiếu nại liên quan đến trưng cầu ý dân nhằm bảo đảm tính chính xác của kết quả trưng cầu ý dân

Ngoài ra, để bảo đảm cho kết quả của cuộc trưng cầu ý dân được thi hành trên thực tế, tránh tình trạng chưa thực hiện đã lại tổ chức cuộc trưng cầu ý dân khác để phủ nhận kết quả của cuộc trưng cầu ý dân trước đó, pháp luật của một số nước cũng cấm không được tái tiến hành trưng cầu ý dân về vấn đề đã được trưng cầu ý dân trong cuộc trưng cầu ý dân trước đó mà kết quả của nó trái với ý kiến của nhà cầm quyền hoặc cho phép tiến hành trưng cầu ý dân lần thứ hai về cùng một vấn đề nhưng thời gian tổ chức trưng cầu ý dân lần thứ hai phải cách cuộc trưng cầu ý dân lần thứ nhất một khoảng thời gian nhất định. Chẳng hạn, Luật Trưng cầu ý dân của Italia quy định thời hạn này phải là 5 năm, Luật Trưng cầu ý dân của Hunggary quy định thời hạn này là 2 năm. Do đó, trong Luật trưng cầu ý dân cũng cần quy định cụ thể khi đã có kết quả trưng cầu ý dân thì phải thực hiện trong một thời gian bao nhiêu lâu sau thì mới được tổ chức một cuộc trưng cầu ý dân khác về cùng một vấn đề đã được đưa ra trưng cầu ý dân trong cuộc trưng cầu ý dân trước đó. Nên chăng quy định đối với cuộc trưng cầu ý dân trên phạm vi cả nước là 5 năm, còn đối với cuộc trưng cầu ý dân ở địa phương là 3 năm.

[1] Hội Luật gia Việt Nam: Một số tài liệu tham khảo về trưng cầu ý dân (2006), Tài liệu lưu Hội Luật gia Việt Nam.

[2] Hội Luật gia Việt Nam: Một số tài liệu tham khảo về trưng cầu ý dân (2006), Tài liệu lưu Hội Luật gia Việt Nam.

[3] V.I. Lênin (1978), Toàn tập, Tập 31, Nxb Tiến Bộ, Mátxcơva, trang 337.

[4] Hội Luật gia Việt Nam: Một số tài liệu tham khảo về trưng cầu ý dân (2006), Tài liệu lưu Hội Luật gia Việt Nam.

[5] Hiện nay do khối Liên hiệp Pháp hiện không còn tồn tại nên quy định này không còn hiệu lực trên thực tế.

[6] Hội Luật gia Việt Nam: Một số tài liệu tham khảo về trưng cầu ý dân (2006), Tài liệu lưu Hội Luật gia Việt Nam.

[7] Hội Luật gia Việt Nam: Một số tài liệu tham khảo về trưng cầu ý dân (2006), Tài liệu lưu Hội Luật gia Việt Nam.

[8] Hội Luật gia Việt Nam: Một số tài liệu tham khảo về trưng cầu ý dân (2006), Tài liệu lưu Hội Luật gia Việt Nam.

[9] Hội Luật gia Việt Nam: Một số tài liệu tham khảo về trưng cầu ý dân (2006), Tài liệu lưu Hội Luật gia Việt Nam.

[10] Hội Luật gia Việt Nam: Một số tài liệu tham khảo về trưng cầu ý dân (2006), Tài liệu lưu Hội Luật gia Việt Nam.

[11] Hội Luật gia Việt Nam: Một số tài liệu tham khảo về trưng cầu ý dân (2006), Tài liệu lưu Hội Luật gia Việt Nam.

[12] Hội Luật gia Việt Nam (2006), Báo cáo số 303/HLGVN ngày 09/6 về một số kết quả nghiên cứu khảo sát về trưng cầu ý dân ở Thụy Sĩ, Hà Nội, trang 3.

Advertisements
Explore posts in the same categories: Bài nghiên cứu nhỏ, Luật Hiến pháp, Pháp luật hành chính Nhà nước

Trả lời

Mời bạn điền thông tin vào ô dưới đây hoặc kích vào một biểu tượng để đăng nhập:

WordPress.com Logo

Bạn đang bình luận bằng tài khoản WordPress.com Đăng xuất /  Thay đổi )

Google photo

Bạn đang bình luận bằng tài khoản Google Đăng xuất /  Thay đổi )

Twitter picture

Bạn đang bình luận bằng tài khoản Twitter Đăng xuất /  Thay đổi )

Facebook photo

Bạn đang bình luận bằng tài khoản Facebook Đăng xuất /  Thay đổi )

Connecting to %s


%d bloggers like this: