ĐTM trong xây dựng văn bản Quy phạm pháp luật

VAI TRÒ CỦA ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MÔI TRƯỜNG TRONG QUÁ TRÌNH XÂY DỰNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

Trương Hồng Quang*

 (Bài đăng trên Tạp chí Kinh tế và Dự báo – Bộ Kế hoạch và Đầu tư, số 15 (527), kỳ 1 tháng 8/2012)

Trong những năm gần đây, Nhà nước ngày càng quan tâm đến các vấn đề môi trường, phát triển bền vững và cải tiến phương thức quản lý phát triển sao cho hài hòa với lợi ích môi trường. Cùng với sự quan tâm đó là sự ra đời của các quy phạm pháp luật mới nhằm giải quyết mối xung đột giữa nhu cầu bảo vệ môi trường với sự phát triển. Ðánh giá tác động môi trường là một ví dụ quan trọng về một trong những nỗ lực đó. Đánh giá tác động pháp luật nói chung và đánh giá tác động môi trường nói riêng trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) là một trong những nội dung mới được quy định trong Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 (gọi tắt là Luật năm 2008). Đây là một cuộc cải cách pháp lý quan trọng trong lĩnh vực lập pháp nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật, củng cố nền pháp trị, nâng cao vai trò hoạch định chính sách của Quốc hội và thực hiện chính sách của các Bộ, ngành cũng như việc thực hiện các nghĩa vụ pháp lý của doanh nghiệp và công dân, đáp ứng yêu cầu mang tính khách quan, nhằm khắc phục những vướng mắc phát sinh trong thực tiễn soạn thảo, ban hành VBQPPL. Trong bối cảnh phát triển kinh tế – xã hội một cách nhanh chóng và nhiều biến động trong những năm qua ở Việt Nam cho thấy, nhiều dự án phát triển chỉ mới đạt được được mục tiêu về kinh tế mà chưa đi đôi với phát triển xã hội, bảo vệ môi trường và bảo tồn thiên nhiên như định hướng đã đề ra. Vì vậy, yêu cầu đánh giá tác động môi trường không chỉ dừng lại ở hoạt động tuân theo quy định của pháp luật mà còn đòi hỏi đánh giá tác động môi trường trong quá trình xây dựng VBQPPL. Bài viết sau đây sẽ làm rõ tầm quan trọng của việc áp dụng tốt quy định của pháp luật về đánh giá tác động môi trường vào hoạt động xây dựng VBQPPL.

1. Thế nào là đánh giá tác động môi trường trong quá trình xây dựng VBQPPL?

Hiện nay, trên thế giới, có rất nhiều quan điểm về đánh giá tác động môi trường nhưng hầu hết quan điểm đều cho rằng cần phải “phát hiện và dự tính những tác động môi trường cũng như đối với sức khỏe và sự thịnh vượng của con người, của các đề xuất, các chính sách, các chương trình dự án, quy trình hoạt động và cần phải chuyển giao và công bố những thông tin về tác động đó”[1]. Quan điểm khác của Cục môi trường Anh (định nghĩa hẹp) lại cho rằng “đánh giá tác động môi trường chỉ là một kỹ thuật và một quy trình giúp các chuyên gia phát triển, tập hợp những thông tin về ảnh hưởng đối với môi trường của một dự án và thông tin này sẽ được nhà quản lý quy hoạch sử dụng để đưa ra những quyết định về phương hướng”[2].

Có thể nhận thấy, đánh giá tác động môi trường có thể xem xét dưới nhiều góc độ. Xét dưới góc độ quản lý, đây được coi là một biện pháp quản lý nhà nước về môi trường. Xét dưới góc độ khoa học, là nghiên cứu mối liên hệ những tác động biện chứng giữa các chính sách, hoạt động phát triển và môi trường. Với tư cách là một khái niệm pháp lý, đánh giá tác động môi trường là hoạt động giữa cơ quan quản lý nhà nước với cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia quá trình xây dựng, ban hành VBQPPL trong việc khảo sát và đánh giá các tác động của hoạt động phát triển đó đối với các yếu tố của môi trường cũng như giải pháp giảm thiểu các tác động tiêu cực tới môi trường nhằm mục đích đảm bảo sự phát triển bền vững.

Như vậy, có thể quan niệm đánh giá tác động môi trường trong quá trình xây dựng VBQPPL là việc chủ thể có thẩm quyền phân tích, dự báo các tác động đến môi trường của các dự thảo văn bản pháp luật. Hoạt động này đi kèm với quá trình xây dựng chính sách, và nó được đưa ra thành một bản báo cáo độc lập nhằm đảm bảo tính khả thi của VBQPPL, đồng thời hướng tới mục tiêu phát triển bền vững.

2. Ý nghĩa hoạt động đánh giá tác động môi trường trong quá trình xây dựng VBQPPL

Thực tế thời gian qua, vấn đề môi trường đang trở thành vấn đề “nóng” được sự quan tâm không chỉ từ cơ quan nhà nước có thẩm quyền mà còn cả của quần chúng nhân dân bởi thực trạng môi trường hiện nay cho thấy sự xuống cấp rất trầm trọng. Một trong những nguyên nhân dẫn đến tình trạng trên phải kể đến sự yếu kém của hệ thống pháp luật chưa dự liệu được những tác động đối với môi trường của VBQPPL. Do đó, đánh giá tác động môi trường có ý nghĩa rất lớn trong quá trình ban hành VBQPPL, ngoài việc làm thay đổi quá trình soạn thảo từ quá trình bắt đầu bằng việc phân tích các giải pháp, so sánh các giải pháp và lựa chọn giải pháp tốt nhất cho vấn đề cần giải quyết, ban soạn thảo sẽ có trách nhiệm hơn và minh bạch hơn trong quá trình soạn thảo đồng thời đưa ra được những giải pháp đúng đắn hơn. Đánh giá tác động môi trường còn có ý nghĩa đặc biệt quan trọng trong quá trình xây dựng VBQPPL, đó là:

Thứ nhất, có thể làm giảm bớt các rủi ro, các hạn chế về chính sách. Việc yêu cầu các cơ quan trình dự thảo quy phạm pháp luật tiến hành đánh giá một cách nghiêm túc, có chất lượng các tác động của văn bản pháp luật sẽ góp phần giảm bớt các rủi ro, hạn chế cho môi trường. Đánh giá dự báo tác động môi trường sẽ góp phần buộc các chủ thể xây dựng VBQPPL sao cho phù hợp hơn nữa với lợi ích của đất nước. Theo đó, các chủ thể có thẩm quyền đã xác định được mục tiêu của việc ban hành văn bản, hạn chế được những tác động xấu có thể gây ra đối với môi trường từ trước đó. Đánh giá tác động đầy đủ thay đổi dự kiến, xác định các phương án lựa chọn để đạt được mục tiêu, đảm bảo hài hòa, thống nhất các phương án đang sử dụng, biết trước được lợi ích có lớn hơn chi phí không và đảm bảo quá trình xây dựng chính sách có sự tham gia của của người dân đồng thời phù hợp với điều kiện trong nước.

Thứ hai, góp phần cải thiện tình hình lạm phát về VBQPPL. Nhìn lại thời gian qua, chi phí cho việc ban hành văn bản là rất lớn mà nguyên nhân chủ yếu là hoạt động lập chương trình xây dựng VBQPPL chưa dựa trên sự phân tích, đánh giá một cách khách quan môi trường hiện tại, cũng như chưa khái quát hết các đặc điểm phát triển của môi trường trong thời kỳ đổi mới và hội nhập. Rất nhiều văn bản được ban hành không lâu lại sửa đổi, bổ sung mà chi phí cho công việc này cũng rất lớn. Nếu văn bản được tiến hành đánh giá tác động và chỉ được ban hành sau khi đã cân nhắc tương đối đầy đủ các tác động tới môi trường và thấy lợi ích của việc ban hành lớn hơn chi phí sẽ góp phần làm giảm tình hình lạm phát VBQPPL cũng như tiết kiệm được một khoản kinh phí tương đối lớn cho ngân sách nhà nước.

Thứ ba, đối với việc thực thi văn bản, chính đánh giá tác động môi trường đã phân tích và có phương án lựa chọn tốt nhất, vì vậy các tác động xấu tới môi trường khi triển khai và thực thi trên thực tế sẽ được giảm thiểu. Hơn nữa, đề xuất kế hoạch triển khai và thực hiện là một tiêu chí đánh giá của đánh giá tác động môi trường, nên đánh giá tác động môi trường góp phần vào việc thực thi văn bản được dễ dàng hơn. Ngoài ra, hoạt động này còn làm cho hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật đạt hiệu quả hơn. Quốc hội có thể áp dụng cách thức này để giám sát các văn bản pháp quy, ngoài ra cách tiếp cận này trên phương diện nhất định cũng giúp Quốc hội giám sát Chính phủ hiệu quả hơn. Theo đánh giá của các chuyên gia, cách tiếp cận này trong phân tích chính sách giúp Thủ tướng Chính phủ dễ dàng hơn trong việc theo dõi, đánh giá hiệu quả của chính sách, pháp luật do các bộ, ngành đệ trình, từ đó có thêm cơ sở để quyết định phê duyệt hoặc từ chối[3]. Đặc biệt đối với các nước chuyển đổi nền kinh tế tập trung sang kinh tế thị trường như nước ta, đây là công cụ đáng giá, bởi lẽ khi phân tích tổng thể những lợi ích – chi phí nhằm xác định những hoạt động nào của nhà nước mang lại lợi ích cho môi trường đất nước khi theo dõi, đánh giá hiệu quả của chính sách, pháp luật do cấp dưới đệ trình, đánh giá tác động giúp cơ quan có thẩm quyền có thêm cơ sở để quyết định phê duyệt hoặc từ chối.

Việc tiến hành đánh giá công khai, minh bạch sẽ giúp cho công chúng phát huy quyền dân chủ, đồng thời, họ cũng có cơ hội nói lên tâm tư nguyện vọng của mình vì họ là những đối tượng trực tiếp chịu tác động của văn bản đó. Bên cạnh đó, có thể thấy đánh giá tác động môi trường góp phần hình thành một nền kinh tế có tính cạnh tranh cao, một xã hội văn minh, phát triển, đồng thời vẫn đảm bảo chất lượng môi trường. Nói các khác, việc đánh giá tác động môi trường sẽ kết hợp chặt chẽ, thống nhất, hài hòa tăng trưởng kinh tế với tiến bộ xã hội và bảo vệ, cải thiện, nâng cao chất lượng môi trường trong hoạt động xây dựng pháp luật là nhằm xác lập phương pháp nhận thức đúng đắn phục vụ việc lồng ghép yếu tố phát triển bền vững vào nội dung của hoạt động pháp luật để cho ra đời những sản phẩm pháp luật có tính bền vững, ổn định, khả thi[4].

3. Những bất cập của quy định pháp luật hiện hành về đánh giá tác động môi trường trong quá trình xây dựng VBQPPL

Lần đầu tiên trong lịch sử lập pháp của Việt Nam, yêu cầu về đánh giá tác động trong quá trình ban hành VBQPPL được điều chỉnh bằng quy phạm pháp luật, tại các điều 23, 33, 34, 36, 37, 42, 59, 61, 63, 64 và 68 của Luật năm 2008 và tại Điều 37, 38, 39, 40 của Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ban hành ngày 5/3/2009 quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật năm 2008 với phạm vi đánh giá tác động pháp luật là tương đối lớn và được thực hiện ở tất cả quá trình xây dựng VBQPPL, từ giai đoạn lập chương trình cho tới giai đoạn thẩm tra, thẩm định dự thảo VBQPPL. Theo Luật năm 2008 thì các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh ngoài việc phải nêu rõ sự cần thiết ban hành văn bản; đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản; những quan điểm, chính sách cơ bản, nội dung chính của văn bản; dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc soạn thảo văn bản; thời gian dự kiến đề nghị Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét, thông qua còn phải có đánh giá tác động sơ bộ của văn bản (Điều 23). Pháp luật quy định như vậy là hợp lý vì khi mới đề xuất lập chương trình, chỉ cần nhận biết và đánh giá được vấn đề để xem xét mức độ cần thiết của vấn đề được đưa ra. Đối với các cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo pháp luật yêu cầu đánh giá tác động của dự thảo văn bản ở mức độ cao hơn, nội dung của báo cáo không chỉ dừng lại ở mức độ đánh giá tác động sơ bộ mà còn phải tiến hành thảo luận, phân tích đánh giá cụ thể chi tiết những tác động mà văn bản khi được thực thi trên thực tế sẽ gây ra những tác động nào, các giải pháp khắc phục ra sao, trong các giải pháp đó, giải pháp nào là tối ưu trên cơ sở phân tích những chi phí và lợi ích cho từng giải pháp, việc đánh giá tác động ở giai đoạn này có sự tham gia của đông đảo quần chúng nhân dân, các cơ quan, tổ chức có liên quan nhằm đảm bảo cho việc đánh giá, phân tích khách quan, minh bạch và có tính khả thi (Điều 33).

Đây có thể nói là bước tiến mới trong quá trình lập pháp ở nước ta, bởi từ khi Luật Ban hành VBQPPL ra đời năm 1996, được sửa đổi, bổ sung một số điều vào năm 2002 cho đến trước khi Luật năm 2008 ra đời, trong một thời gian dài việc đánh giá tác động chưa được đề cập đến một cách rõ ràng trong tất cả các VBQPPL nói chung nên chất lượng VBQPPL được ban hành ra trong thời gian này thường không cao, hay bị sửa đổi, bổ sung. Trong lĩnh vực đánh giá tác động môi trường, pháp luật đã có những quy định về đánh giá tác động nhưng không phải là đánh giá tác động trước khi VBQPPL được ban hành mà đánh giá tác động môi trường khi các cơ quan, tổ chức thực hiện các dự án cụ thể tác động tới môi trường với mục đích bảo vệ môi trường. Đây mới chỉ là hoạt động tuân theo quy định của pháp luật môi trường chứ không phải hoạt động đánh giá tác động môi trường trong quá trình xây dựng VBQPPL. Hiện nay, mặc dù không có quy phạm pháp luật nào quy định trực tiếp đánh giá tác động môi trường trong qua trình xây dựng VBQPPL nhưng thực chất đánh giá tác động môi trường là một phần của đánh giá tác động pháp luật. Tuy nhiên, do lần đầu tiên phần đánh giá tác động môi trường của dự thảo pháp luật được điều chỉnh bằng quy định của pháp luật nên còn tồn tại những thiếu sót cần phải khắc phục như sau:

Thứ nhất, đánh giá tác động môi trường chưa được xem là một công cụ bắt buộc trong quá trình soạn thảo và ban hành quy định pháp luật. Điều này góp phần tạo ra những quy định mang tính rủi ro cao và với chi phí tuân thủ cao. Đồng thời khó đảm bảo được mục tiêu phát triển bền vững bởi vì các nhà lập pháp không biết trước được điều này mà họ thường chỉ nhận thức được sau một khoảng thời gian thi hành. Trong tương lai, khi nhu cầu ban hành pháp luật ở nước ta còn lớn thì việc không có một cơ chế và công cụ hữu hiệu để kiểm soát chất lượng ban hành văn bản mới sẽ tiếp tục tạo ra một hệ thống pháp luật chất lượng kém và nhiều rủi ro. Do đó, việc đặt ra yêu cầu bắt buộc phải thực hiện đánh giá tác động môi trường trước và trong quá trình ban hành VBQPPL là cần thiết.

Thứ hai, quy định về loại văn bản phải tiến hành đánh giá tác động còn chưa hợp lý. Theo quy định hiện nay thì tất cả các dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết đều phải tiến hành đánh giá tác động. Điều này chưa hợp lý vì không phải tất cả các VBQPPL đều có khả năng gây tác động lớn tới kinh tế, xã hội cũng như tác động tới môi trường. Có những quy định của pháp luật mới, quan hệ xã hội mới nếu được ban hành có thể tác động lớn đến môi trường, kinh tế, xã hội… nhưng cũng có những quy đinh pháp luật mới được ban hành để sửa đổi bổ sung quy định pháp luật cũ, điều chỉnh cùng một vấn đề mà nó không có khả năng gây tác động mới, hoặc có khả năng gây tác động mới nhưng tác động đó là quá ít và không đáng kể thì hoạt động đánh giá tác động trong trường hợp này là không cần thiết. Bên cạnh đó, đối với các Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, pháp luật không quy định cần đánh giá tác động pháp luật. Theo đó, có những Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ cho dù có phạm vi phạm vi tác động rất lớn, cũng không bắt buộc phải đánh giá tác động nên điều này là chưa hợp lý.


* Viện Khoa học Pháp lý, Bộ Tư pháp.

[3] Eric A Posner (2001), Cost-Benefit Analysit ASA Solution to A principle-Agent problem, 53, ADminstrative law Review 269, p.53.

[4] PGS.TS. Nguyễn Văn Động (2008), Nghiên cứu vấn đề đảm bảo yêu cầu phát triển bền vững trong hoạt động xây dựng pháp luật ở nước ta hiện nay, Tạp chí Luật học, Đại học Luật Hà Nội, (10), tr.11-17.

 

 

 

Explore posts in the same categories: Bài nghiên cứu nhỏ, Bài đăng Tạp chí chuyên ngành, Luật Môi trường, Pháp luật hành chính Nhà nước, Pháp luật Kinh tế

Gửi phản hồi

Mời bạn điền thông tin vào ô dưới đây hoặc kích vào một biểu tượng để đăng nhập:

WordPress.com Logo

Bạn đang bình luận bằng tài khoản WordPress.com Log Out / Thay đổi )

Twitter picture

Bạn đang bình luận bằng tài khoản Twitter Log Out / Thay đổi )

Facebook photo

Bạn đang bình luận bằng tài khoản Facebook Log Out / Thay đổi )

Google+ photo

Bạn đang bình luận bằng tài khoản Google+ Log Out / Thay đổi )

Connecting to %s


%d bloggers like this: