NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ QUYỀN PHÚC QUYẾT


Trương Hồng Quang*

Phạm Mai Diệp**

(Tạp chí Nhà nước và Pháp luật số 10/2012)

1. Khái quát chung về quyền phúc quyết

1.1. Quan niệm về quyền phúc quyết   

Khi nghiên cứu ngôn ngữ thế giới, chúng tôi nhận thấy khái niệm phúc quyết dường như không phổ biến như khái niệm trưng cầu dân ý. Trong tiếng Latin, thuật ngữ plebiscitum (nghĩa là “cái mà dân đã nói”, thường được dịch là “phúc quyết”) được xem là gần đồng nghĩa với thuật ngữ referendum (nghĩa là “điều cần phải được thông báo”, ngôn ngữ hiện đại dịch là “trưng cầu dân ý”). Plebiscitum cũng là ý kiến của cử tri nhưng thường là các cuộc trưng cầu ý kiến nhân dân về các vấn đề quan trọng hơn cả đối với đất nước như vấn đề lãnh thổ, các vấn đề quốc tế, các vấn đề liên quan tới cá nhân (trưng cầu dân ý về ứng viên duy nhất chức vụ Chủ tịch nước)[1]. Trường hợp này người Ai Cập gọi là referendum, còn người Pakistan lại gọi là plebiscitum. Thực ra trong ngôn ngữ của nhiều nước, hai thuật ngữ này không được phân biệt rõ, nhất là các ngôn ngữ ngoài châu Âu. Ngay cả trong Hiến pháp các nước cũng không sử dụng thuật ngữ “phúc quyết” mà chỉ đề cập đến “trưng cầu dân ý”. Tuy nhiên, trong Hiến pháp một số nước, trưng cầu dân ý là phương thức để thực hiện quyền biểu quyết, quyết định của nhân dân đối với một vấn đề quan trọng nào đó sau khi đã được cơ quan quyền lực nhà nước thông qua. Và như vậy, Hiến pháp các nước đã công nhận quyền phúc quyết – khái niệm mà các nhà khoa học Việt Nam hay sử dụng.

Phân tích theo khía cạnh thuật ngữ, vào năm 1957 và 2000, các tác giả Đào Duy Anh và Phạm Văn Các trong hai cuốn Từ điển Hán – Việt của mình đã giải thích nghĩa của từ này. Theo đó, thuật ngữ phúc quyết là từ Hán – Việt, được ghép bởi hai từ là phúcquyết: phúc có nghĩa là “lật lại, xét kỹ”; quyết có nghĩa là “quyết định”[2]. Như vậy, có thể hiểu phúc quyết là việc đưa một vấn đề đã được quyết định (bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền) ra để biểu quyết lại.

Trong lịch sử hệ thống pháp luật của nước ta, thuật ngữ phúc quyết rất ít khi được sử dụng, chúng ta chỉ có thể thấy thuật ngữ này được sử dụng trong Hiến pháp năm 1946 và trong một số văn bản về tổ chức chính quyền địa phương vào cùng thời điểm đó. Trong Hiến pháp năm 1946 có quy định: “Những việc quan hệ đến vận mệnh quốc gia sẽ đưa ra nhân dân phúc quyết, nếu hai phần ba tổng số nghị viên đồng ý” (Điều thứ 32); “Nhân dân có quyền phúc quyết về Hiến pháp và những việc quan hệ đến vận mệnh quốc gia…” (Điều thứ 21); việc sửa đổi Hiến pháp phải tuân theo quy định: “Những điều thay đổi khi đã được Nghị viện ưng thuận thì phải đưa ra toàn dân phúc quyết” (điểm c, Điều thứ 70). Trong Sắc lệnh số 63-SL ngày 23 tháng 11 năm 1945 của Chủ tịch Chính phủ lâm thời nước Việt Nam dân chủ cộng hòa quy định: “Nếu một phần ba (1/3) số hội viên Hội đồng nhân dân xã yêu cầu phúc quyết Ủy ban hành chính xã thì Ủy ban hành chính xã phải triệu tập ngay Hội đồng nhân dân xã để bỏ phiếu tín nhiệm” (Điều thứ 18)[3].

Các nghiên cứu từ trước đến nay đã chỉ ra rằng, chủ thể của quyền phúc quyết có thể là toàn dân hay là một bộ phận hẹp hơn (người dân của một địa phương nào đó); còn phạm vi vấn đề đưa ra phúc quyết có thể là một vấn đề quan trọng như Hiến pháp, một đạo luật hoặc cũng có thể là một vấn đề quan trọng, ảnh hưởng lớn đến toàn dân hoặc một/một số địa phương nhất định. Trên cơ sở này, quyền phúc quyết có thể chia ra làm các loại sau đây:

Phúc quyết về Hiến pháp. Đây là trường hợp nhân dân biểu quyết thông qua một Hiến pháp mới hoặc các nội dung đã sửa đổi, bổ sung đối với Hiến pháp hiện hành (bản Hiến pháp mới hoặc các nội dung sửa đổi đã được Nghị viện/Quốc hội thông qua trước đó). Có thể nhận thấy, đây là loại hình phúc quyết quan trọng nhất của quyền phúc quyết, bởi Hiến pháp là nền tảng pháp lý, căn cứ chủ đạo đối với việc ban hành toàn bộ các văn bản pháp lý khác của Nhà nước, là cơ sở định hướng hoạt động của tất cả các cơ quan nhà nước, các tổ chức chính trị – xã hội cũng như hành vi và ý thức pháp luật của công dân. Do đó, Hiến pháp là văn bản có giá trị pháp lý cao nhất, tất cả các văn bản khác đều phải phù hợp với Hiến pháp. Do tính chất pháp lý đặc biệt đó mà Hiến pháp có tính ổn định cao nhất so với tất cả các văn bản pháp lý khác. Vì vậy, việc ban hành, sửa đổi Hiến pháp luôn luôn đòi hỏi những thủ tục chặt chẽ nhất, bảo đảm sự thận trọng nhất[4], trong đó, việc thực hiện quyền phúc quyết chính là một giai đoạn hết sức quan trọng đối với quy trình lập hiến của bất kì quốc gia nào. Mỗi quốc gia đều có Hiến pháp, bản Hiến pháp đó đại diện và phục vụ lợi ích của đại đa số quần chúng. Nếu Hiến pháp không được phúc quyết, cũng có nghĩa Nhà nước tự đặt ra những thước đo, chuẩn mực, giới hạn pháp lý cho chính mình[5].

– Phúc quyết về một đạo luật quan trọng, có tầm ảnh hưởng sâu rộng đặc biệt trên toàn quốc. Đây chính là việc phúc quyết về đạo luật đã được Quốc hội thông qua hoặc về sáng kiến của nhân dân đề nghị ban hành một đạo luật. Trên thế giới, Hiến pháp một số nước quy định cụ thể một số đạo luật trong lĩnh vực nào cần phải được nhân dân phúc quyết (ví dụ như an ninh quốc phòng, thuế, tham nhũng, kiểm toán Nhà nước…).

– Phúc quyết về một số vấn đề quan trọng, ảnh hưởng lớn đến phạm vi toàn quốc hoặc một số địa phương nhất định. Các vấn đề có tầm ảnh hưởng đến cả nước được kể đến như an ninh quốc phòng, các chính sách đất đai, tham gia điều ước quốc tế. Các vấn đề có ảnh hưởng đến một hoặc một số địa phương nhất định có thể đề cập đến là: chia, tách, sáp nhập, điều chỉnh hoặc những thay đổi khác về địa giới hành chính – lãnh thổ của một số địa phương; quy hoạch/dự án công trình đầu tư xây dựng liên quan đến lợi ích chung của cộng đồng dân cư nơi tiến hành dự án…

Như vậy có thể thấy, phúc quyết có nhiều loại, trong đó nổi bật và được nhắc đến chủ yếu là phúc quyết Hiến pháp. Đối với hai loại hình phúc quyết còn lại chính là những hình thức mở rộng của quyền phúc quyết, thường được áp dụng ở những quốc gia có nền dân chủ tiên tiến và phát huy tối đa quyền làm chủ của nhân dân.

1.2. Đặc điểm và bản chất của quyền phúc quyết

Với cách hiểu, quan niệm về quyền phúc quyết như trên, có thể nhận thấy những đặc điểm và bản chất của quyền này như sau:

Thứ nhất, phúc quyết là một quyền đặc biệt trong hệ thống quyền cơ bản của công dân. Có một số ý kiến từng cho rằng, phúc quyết không phải là quyền mà chính là nguyên tắc cơ bản về chính trị của một Nhà nước. Tuy nhiên, nếu xét trên bình diện ý nghĩa cũng như nội dung của các Công ước quốc tế về quyền con người (liên quan đến quyền dân sự – chính trị) thì nếu xem phúc quyết là một quyền, thậm chí là một quyền chính trị cơ bản cũng có tính hợp lý nhất định. Bởi vì, chỉ khi xem xét phúc quyết dưới giác độ là một quyền thì Nhà nước mới thực sự có cơ sở để xây dựng các cơ chế đảm bảo thực thi trên thực tế. Trong Tuyên ngôn độc lập do Chủ tịch Hồ Chí Minh đọc ngày 02/09/1945 thành lập nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa đã ghi nhận tư tưởng lớn trong Tuyên ngôn nhân quyền của nền lập hiến Hoa Kỳ và nền lập hiến Cộng hòa Pháp: “Tất cả mọi người sinh ra bình đẳng, tạo hóa cho họ những quyền không ai có thể xâm phạm được, đó là quyền sống, quyền tự do và quyền mưu cầu hạnh phúc”. Gần đây, một số hội thảo quốc tế về Hiến pháp đã xuất hiện khái niệm “chủ nghĩa Hiến pháp” – được hiểu là quá trình chính trị của mỗi nước, trên cơ sở của Hiến pháp (có thể là Hiến pháp thành văn hoặc không thành văn). Quá trình đó là quá trình tôn trọng và bảo vệ giá trị, quyền của con người. Để bảo vệ giá trị đó, chủ nghĩa hiến pháp cho rằng: Con người ngoài việc tham gia vào chính quyền, họ còn phải tham gia vào việc ấn định những giới hạn của chính quyền[6]. Hầu hết hiến pháp các nước đều ghi nhận quyền con người thông qua chế định về quyền và nghĩa vụ của công dân. Có thể nói, phúc quyết là một trong những yếu tố cấu thành quyền dân chủ của công dân, chỉ có phúc quyết Hiến pháp bởi công dân thì mới có thể giám sát được bộ máy nhà nước và đưa Hiến pháp đến gần với cuộc sống hơn. Đồng thời góp phần giúp cho bộ máy nhà nước thêm vững mạnh, thực sự của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. Quyền phúc quyết được thiết lập tức là xác lập cho người dân quyền được tham gia, trực tiếp quyết định công việc của Nhà nước và biến nó thành quyền cơ bản của công dân. Điều đó cũng góp phần hoàn thiện hơn hệ thống các quyền của công dân. Người dân sẽ sử dụng pháp luật về quyền phúc quyết như một phương tiện, công cụ để yêu cầu cơ quan nhà nước phải tổ chức hoạt động phúc quyết, cho phép mình được tham gia vào quá trình đóng góp ý kiến trong việc xây dựng, sửa đổi Hiến pháp. Không chỉ dừng lại ở việc ghi nhận quyền phúc quyết để người dân tham gia trực tiếp trong việc quyết định các công việc của Nhà nước như một quyền cơ bản của công dân, mà Nhà nước còn phải tạo ra cơ chế bảo đảm để người dân được thực hiện quyền này trên thực tế. Khi quyền lực của nhân dân đã giao cho Nhà nước nắm và thực hiện, cần có cơ chế và các hình thức để nhân dân nhận biết đó là Nhà nước của mình (Nhà nước của dân). Và một trong những hình thức cơ bản chính là thực hiện dân chủ trực tiếp bằng quyền phúc quyết Hiến pháp. Khi đó, quyền phúc quyết cũng trở thành một quyền chính trị – pháp lý cơ bản của nhân dân để nhân dân tham gia quản lý nhà nước và xã hội.

Thứ hai, phúc quyết là một biểu hiện của tính dân chủ trực tiếp trong xã hội. Trong nhiều trường hợp, các biểu hiện cụ thể của dân chủ trực tiếp trong mối quan hệ giữa Nhà nước và cá nhân được quy về các quyền cơ bản của công dân, đặc biệt là các quyền về chính trị: ví dụ như quyền bầu cử, ứng cử, quyền tham gia quản lý các công việc Nhà nước, quyền khiếu nại, tố cáo; hay được quy về trách nhiệm của các cơ quan công quyền như chế độ báo cáo trước dân, chế độ công khai, chế độ phê và tự phê bình… Trong hình thức dân chủ trực tiếp còn có trưng cầu dân ý và phúc quyết, người dân được trực tiếp quyết định một số công việc của Nhà nước. Những quyền này đã cho thấy nhân dân có vai trò vô cùng quan trọng trong việc quyết định những vấn đề liên quan sát sườn đến lợi ích của bản thân mình và tự xây dựng được ý thức trong việc tham gia xây dựng Hiến pháp, chính sách và pháp luật. Quyền lập hiến, lập pháp cũng được phân chia rõ ràng[7].

Thứ ba, quyền phúc quyết có bản chất khác với các hình thức lấy ý kiến khác như trưng cầu dân ý, lấy ý kiến cử tri,… Trong hệ thống pháp luật, hình thức dân chủ tực tiếp được hiểu là “các kênh”, “các phương thức” thực hiện dân chủ trực tiếp như: chế độ bầu, bãi miễn đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp; chế định trưng cầu dân ý, các hoạt động góp ý kiến vào các chủ trương, chính sách, các dự thảo pháp luật, hiến pháp… Quyền tự quyết định các vấn đề quan trọng của quốc gia thể hiện quyền hiến định có tính nhất quán trong lịch sử lập hiến của quốc gia đó. Trưng cầu dân ý và phúc quyết giống nhau ở điểm đều là hình thức đưa một vấn đề ra cho nhân dân lựa chọn đồng ý/không đồng ý. Điểm khác biệt rõ nhất giữa hai quyền này là: đối với quyền phúc quyết, sau khi các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đã quyết định mới đưa ra nhân dân thực hiện việc biểu quyết (giá trị bắt buộc); đối với trưng cầu dân ý, sau khi lấy ý kiến biểu quyết của nhân dân (giá trị tham khảo hoặc bắt buộc) thì cơ quan có thẩm quyền mới đưa ra quyết định cuối cùng. Như vậy, trưng cầu dân ý có tính chất bắt buộc là phương thức để thực hiện quyền phúc quyết, nhưng phúc quyết không đồng nhất với trưng cầu dân ý. Chính vì có sự đan xen này nên trong trường hợp đưa ra toàn dân phúc quyết về công việc của Nhà nước hoặc của địa phương thì người ta cũng gọi đó là trưng cầu dân ý (chẳng hạn như Thụy Sĩ, việc sửa đổi Hiến pháp mặc dù đã được Quốc hội thông qua nhưng để có hiệu lực thì bản Hiến pháp sửa đổi đó phải được đa số người dân tán thành thông qua trưng cầu dân ý). Và cũng bởi vậy, phúc quyết và trưng cầu dân ý có mối quan hệ rất mật thiết với nhau.

Thứ tư, chủ thể tham gia thực hiện quyền phúc quyết bao gồm Nhà nước và nhân dân. Nhà nước đóng vai trò là chủ thể mà đại diện cụ thể là một cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Nhân dân sẽ là trung tâm của hoạt động trưng cầu dân ý nhằm phúc quyết một vấn đề nào đó. Các vấn đề được đưa ra phúc quyết luôn là các vấn đề quan trọng của quốc gia. Các quốc gia khác nhau sẽ có những quy định khác nhau nhưng đều có một điểm chung là đây đều là những vấn đề có tính hệ trọng đối với mỗi quốc gia. Trong đó, đối tượng được đưa ra trưng cầu dân ý được nhiều nước ghi nhận rộng rãi và phổ biến nhất phải kể đến là việc ban hành Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp. Ví dụ như ở Pháp, Italia, Thụy Sĩ,… Kết quả của quá trình phúc quyết có giá trị bắt buộc các cơ quan nhà nước phải chấp nhận theo ý kiến đa số của nhân dân.

Những vấn đề cần phải đưa ra trưng cầu dân ý để thực hiện quyền phúc quyết có thể được quy định cụ thể trong Hiến pháp hoặc trong các đạo luật, buộc cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải tổ chức trưng cầu dân ý, như ở Thụy Sĩ pháp luật quy định việc sửa đổi Hiến pháp liên bang bắt buộc phải đưa ra trưng cầu dân ý, nếu được đa số đồng ý thì mới có hiệu lực (khoản 1, Điều 123 của Hiến pháp Thụy Sĩ); nhưng cũng có trường hợp cơ quan nhà nước được phép lựa chọn, có thể tổ chức hoặc không tổ chức trưng cầu dân ý, như ở Pháp pháp luật quy định Tổng thống có quyền đưa một dự án luật hay một điều ước quốc tế ra để trưng cầu dân ý nếu như có đề nghị của Chính phủ hoặc đề nghị của hai viện, Thượng nghị viện và Hạ nghị viện (Điều 11 của Hiến pháp Cộng hòa Pháp năm 1958). Ở nước ta, pháp luật hiện hành không quy định cụ thể về các vấn đề đưa ra trưng cầu dân ý và Hiến pháp chỉ quy định giao cho Quốc hội thẩm quyền quyết định việc trưng cầu dân ý.

Thứ năm, phúc quyết Hiến pháp chính là một phạm vi quan trọng của quyền phúc quyết. Việc ghi nhận phúc quyết Hiến pháp đồng nghĩa với việc lập hiến thuộc về nhân dân. Quyền lập hiến là quyền nguyên thủy vì thể hiện một cách toàn diện nhất chủ quyền quốc gia, vì quyền lập hiến chung quy là quốc gia tự ấn định cho mình quy tắc tổ chức và điều hành[8]. Nhiều bản Hiến pháp trên thế giới đều chứng minh được rằng các Hiến pháp đều coi nhân dân là chủ thể của quyền lập hiến. Có thể nói, bằng quyền lập hiến thì nhân dân đã trao cho Nhà nước thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Điều này được ghi nhận trong Hiến pháp của nhiều quốc gia, thể hiện rõ tư tưởng chủ quyền của nhân dân đối với Nhà nước. Trong chế độ Hiến pháp thừa nhận quyền lập hiến của nhân dân thì nhân dân sẽ sử dụng quyền lập hiến bằng hai cách. Một là Quốc hội lập hiến và hai là phúc quyết. Cách thức để thực hiện có thể là trực tiếp phúc quyết trong toàn bộ quá trình soạn thảo Hiến pháp, hoặc trao quyền phúc quyết cho nhân dân. Nhân dân sẽ quyết định việc có phê chuẩn hay không những điều khoản sửa đổi đó, hoặc một bản Hiến pháp hoàn toàn mới. Điều này nhằm mục đích thiết lập một chính quyền “của dân, do dân và vì dân”. Nhân dân mới là chủ thể cơ bản ban hành hiến pháp, bởi nếu người dân chỉ thể hiện quyền lực của mình thông qua Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp thì sự tham gia của nhân dân vào quản lý nhà nước chỉ mang tính hình thức, không được thực hiện triệt để. Với đặc điểm này, nhân dân sẽ là người biểu quyết thông qua Hiến pháp (Hiến pháp mới/các nội dung sửa đổi). Chính nhân dân sẽ là người lập ra Hiến pháp chứ không phải Quốc hội/Nghị viện. Thông thường, việc đưa ra nhân dân biểu quyết sẽ được tiến hành sau hai trường hợp: đã được Quốc hội/Nghị viện thông qua hoặc trong nội bộ Quốc hội/Nghị viện còn nhiều quan điểm trái chiều nhau. Thực sự, quyền lập hiến nên và phải là quyền của nhân dân xuất phát từ tầm quan trọng của văn bản Hiến pháp. Thực chất quyền phúc quyết Hiến pháp là biểu hiện rõ nét nhất của nguyên tắc “tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân” đã được ghi nhận tại Điều 2 của Hiến pháp 1992 (sửa đổi năm 2001). Với quyền này, nhân dân có quyền trực tiếp quyết định các chính sách, chủ trương liên quan trực tiếp đến chính bản thân mình, góp phần tạo nên một xã hội dân chủ ngay từ “luật gốc” này[9].

Phúc quyết Hiến pháp ngày nay đã trở thành nguyên lý bất di bất dịch trong lý thuyết tổ chức nhà nước dân chủ, được đưa vào cả chương trình phổ thông, không còn là đối tượng để bàn cãi, mà tiến một bước cao hơn xem liệu các điều khoản bổ sung, sửa đổi Hiến pháp có cần và phải phúc quyết hay không? Xa hơn, các văn bản lập pháp có cần phúc quyết như Hiến pháp hay không? Thực tế cho thấy, nội dung của quyền phúc quyết Hiến pháp hiện nay đã mở rộng hơn rất nhiều dưới nhiều góc độ khác nhau (như đã nêu ở phần quan niệm về quyền phúc quyết)[10].

Thứ sáu, với những đặc điểm và bản chất như trên nên dù quyền phúc quyết mang tính chính danh rất cao (nhân dân trực tiếp quyết định chính sách cơ bản) nhưng cũng có những thách thức khá lớn:

– Kết quả của việc thực hiện quyền phúc quyết chính là quyết định của một tập thể rất lớn: nhân dân. Tập thể này có tính tổ chức không cao, không tập trung như một cơ quan nhà nước. Thành phần tập thể này cũng rất đa dạng, mỗi người mỗi ý; không có nhiều điểm chung do xuất phát từ các lăng kính lợi ích khác nhau. Hơn nữa, để có được một quyết định thực chất (theo lý thuyết hành chính công bao gồm hai yếu tố: người ra quyết định phải có thông tin, hiểu được lợi, hại của quyết định, cân nhắc kĩ và phải có đủ năng lực xử lí thông tin đó) là vấn đề khó, không hề giản đơn. Vì vậy, đôi khi quyền phúc quyết có tính cảm tính lớn, chưa hẳn là giải pháp tối ưu.

– Việc tổ chức trưng cầu dân ý để thực hiện quyền phúc quyết thực tế có chi phí rất tốn kém. Nếu khâu tổ chức không cẩn thận thì rất dễ bị các nhóm lợi ích lợi dụng, phát sinh tiêu cực…

2. Nguồn gốc của quyền phúc quyết[11]

Để tìm hiểu về nguồn gốc quyền phúc quyết có lẽ trước hết cần đề cập đến nguồn gốc của dân chủ trực tiếp. Khái niệm dân chủ trực tiếp đã tồn tại hàng thế kỷ và được thể hiện rõ nhất trong xã hội Hy Lạp – La Mã cổ đại. Nhiều nền văn minh cổ đại đã thực hiện hình thức dân chủ trực tiếp bằng cách cho phép dân chúng tham gia vào việc xây dựng và thực thi luật pháp. Thời Hy Lạp cổ đại, sử sách đã ghi lại rằng tập hợp nam công dân của Athens, được coi như một hội đồng riêng rẽ, phê duyệt và khởi xướng những điều luật cho thành phố của họ. Việc phê duyệt và khởi xướng này, về bản chất cũng chính là cơ sở cho nguồn gốc hình thành quyền phúc quyết trong những thế kỷ tiếp theo.

Ngoài ra, ở Rome (Ý) tất cả các nam công dân được tham gia bỏ phiếu trực tiếp ở một trong bốn hội đồng đã được thiết lập cho mục đích lập pháp. Người đầu tiên sáng lập ra hình thức dân chủ trực tiếp là cựu Thượng nghị sĩ Mike Gravel của Hoa Kỳ. Đó là vào cuối những năm 80 và đầu những năm 90 của thế kỉ XX, khi một phong trào quần chúng nhằm thiết lập một quy trình đề xướng luật lệ quốc gia do Gravel tiến hành. Thượng nghị sĩ này đã thành lập hai tổ chức trong đó có một tổ chức tên là Dân chủ trực tiếp. Lý thuyết về một nền dân chủ trực tiếp đã được triển khai và thực hiện bởi những người Hy Lạp và La Mã cổ đại và đã được thực hiện ở một số bang của Hoa Kỳ vào cuối những năm 1800.

Dân chủ trực tiếp trong các giai đoạn nói trên được hiểu là một hình thức dân chủ trong đó Hội đồng lập pháp phải do toàn dân lập nên và công dân trực tiếp tham gia vào chế độ tự trị của chính họ. Nghĩa là một chính quyền do người dân tự điều hành, không cần bầu ra đại diện để điều hành chính quyền này. Điều đó nhấn mạnh khía cạnh quyền và năng lực của công dân trong việc quyết định các chính sách quốc gia, các quy chế, pháp luật, hiến pháp. Người dân hoàn toàn có quyền yêu cầu Chính phủ phải chủ động tổ chức trưng cầu dân ý về những vấn đề quan trọng để ngăn chặn những quyết định vội vàng của chính quyền. Ví dụ: một số nước châu Âu quyết định tổ chức trưng cầu dân ý về công ước thành lập hiến pháp châu Âu trong những năm 2005 – 2006. Ở các nước nhỏ, số công dân ít thì có nhiều khả năng thực hiện nền dân chủ trực tiếp hơn. Nhân dân nắm quyền lực và trực tiếp thực hiện quyền lực; sự phân biệt giữa người đại diện cầm quyền với công dân là không nhiều; công việc của đất nước đều họp công dân lại quyết định. Nền dân chủ trực tiếp gần gũi với quan điểm của C.Mác về sự tiêu vong dần của Nhà nước, tiến tới một xã hội tự quản, nhân dân tự quản lý.

Phạm vi của dân chủ trực tiếp được thể hiện qua ba quyền cơ bản đó là: quyền đề xướng, quyền trưng cầu dân ý và quyền bãi miễn. Cả ba quyền này được hiểu là những biểu hiện thực tiễn của hình thức dân chủ trực tiếp. Quyền đề xướng là khi công dân đưa ra những đề xuất của mình về các chính sách, quy định, luật, hoặc sửa đổi hiến pháp ra bỏ phiếu toàn dân. Để làm được việc đó, công dân phải thu thập một số lượng chữ ký nhất định từ các công dân khác và chính công dân sẽ quyết định chấp thuận hay bác bỏ đề xuất này. Ví dụ như một số bang của Mỹ đã công nhận quyền này hay ở Thụy Sĩ đã thực hiện quyền này từ hơn 100 năm nay. Quyền bãi miễn là cho phép người dân bãi miễn quan chức hoặc đại biểu thông qua hình thức bỏ phiếu. Quyền bãi miễn là quyền tương đương với quyền bầu cử. Biểu hiện cuối cùng của hình thức dân chủ trực tiếp là hoạt động trưng cầu dân ý. Trưng cầu dân ý được coi là phương pháp phổ biến của dân chủ trực tiếp. Nghĩa là công dân sẽ bỏ phiếu đồng ý hoặc bác bỏ các luật, chính sách hay các sửa đổi hiến pháp đã được cơ quan lập pháp, cơ quan của Chính phủ thông qua[12].

Bên cạnh đó, có thể thấy dân chủ trực tiếp là một trong những biểu hiện để người dân thể hiện quyền năng của mình trong lĩnh vực chính trị. Quyền phúc quyết cũng là một quyền chính trị của người dân – một trong những quyền cơ bản của quyền con người. Quyền con người được ghi nhận trong hệ thống pháp luật của mỗi quốc gia và cả pháp luật quốc tế. Quyền con người là nền tảng, là điều kiện để con người tiếp nhận các quyền kinh tế, xã hội, văn hóa, giáo dục… Đó là những giá trị cao cả cần được tôn trọng và bảo vệ trong mọi xã hội và trong mọi giai đoạn lịch sử. Nếu như quyền con người có các thuộc tính là: tính phổ biến, tính không thể tước bỏ, tính không thể phân chia, tính liên hệ và phụ thuộc lẫn nhau, thì quyền chính trị cũng có các đặc tính riêng biệt. Đó là quyền tuyệt đối, nghĩa là được tôn trọng và bảo đảm đối với mọi cá nhân trong mọi hoàn cảnh; chủ thể của quyền được tự do hành động (trừ một vài quyền thuộc loại có điều kiện như quyền bầu cử, ứng cử); một số quyền chính trị có thể bị hạn chế như quyền tự do ngôn luận, quyền tự do biểu tình…

Quyền và nghĩa vụ chính trị của công dân gắn liền với quyền tự quyết của dân tộc, đó là quyền không thể bị tước đoạt. Cùng với chế độ chính trị, thể chế chính trị của quốc gia, với chế định về quyền lực nhà nước thì quyền và nghĩa vụ chính trị của công dân là bộ phận không thể thiếu trong Hiến pháp. Cùng với thời gian, các Hiến pháp trên thế giới ngày càng ghi nhận các quyền con người một cách rộng rãi và cụ thể hơn, trong đó có quyền phúc quyết.

Một nội dung cơ bản của quyền phúc quyết chính là phúc quyết Hiến pháp. Quyền này xuất phát từ nguyên tắc chủ quyền nhân dân. Từ đó đã sinh ra quan niệm Hiến pháp là bản khế ước xã hội, những công việc cơ bản của cộng đồng nhân dân phải có tiếng nói cuối cùng của chính họ để quyết định các chính sách quan trọng. Điều đó thể hiện nhân dân cũng là chủ của Nhà nước và xã hội. Nguyên nhân sâu xa của sự xuất hiện quyền phúc quyết Hiến pháp đến nay đã được xác nhận rõ ràng. Hiến pháp là một văn bản pháp lý có hiệu lực cao nhất, nhưng mục đích chính của Hiến pháp là để hạn chế quyền lực của công quyền, điều chỉnh hoạt động của Nhà nước, nhằm bảo vệ quyền tự do của con người. Đó mới là mục tiêu cao nhất của Hiến pháp (nên Hiến pháp là hiện thân của pháp quyền). Bởi vì quyền lực của Nhà nước là vô cùng to lớn, nên cần phải có cơ chế để hạn chế, ngăn không cho xâm hại tới tự do chính đáng của nhân dân. Một văn bản quan trọng như Hiến pháp không thể chỉ do bản thân nhà nước, bản thân công quyền lập ra được. Hơn hết, Hiến pháp cần sự đồng thuận của nhân dân như là một cách để nhân dân công nhận rằng, quyền lực nhà nước đã được điều chỉnh đủ để nó không còn có thể tự ý xâm hại tới nhân quyền và dân quyền. Nói một cách hình tượng, nó như một khế ước giữa công quyền với nhân dân mà để công nhận khế ước đó cần sự đồng thuận của cả hai, đặc biệt là sự đồng ý của nhân dân, vì bản chất của khế ước đó là bảo vệ quyền lợi, quyền tự do cho nhân dân. Do vậy, quyền phúc quyết Hiến pháp bắt nguồn sâu xa từ đây[13].

3. Ý nghĩa chính trị – pháp lý của quyền phúc quyết

Phúc quyết là một quyền quan trọng và tiến bộ đã được ghi nhận và thực thi ở nhiều quốc gia trên thế giới. Phúc quyết là quyền cho phép người dân tham gia vào một số công việc quan trọng của Nhà nước, quyền quyết định các vấn đề cơ bản của quốc gia. Những quyết định quan trọng đó phù hợp và phản ánh được ý chí, nguyện vọng của nhân dân, đảm bảo cho nguyên tắc mọi quyền lực, đặc biệt là quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân.

Phúc quyết còn góp phần nâng cao ý thức trách nhiệm chính trị của người dân, tạo cơ hội cho nhân dân quyết định những vấn đề chung của đất nước, cộng đồng; nâng cao sự hiểu biết cho người dân trong việc thực hiện các quy định pháp luật nhằm tạo ra tính khả thi và hiệu quả của pháp luật.Xét theo một góc độ lý tưởng, việc toàn dân tham gia làm ra Hiến pháp giúp họ trực tiếp xây dựng và xác lập tính “pháp quyền” cho đất nước. Khi đó, thành quả lập hiến của toàn bộ dân chúng sẽ bảo vệ nền pháp quyền hữu hiệu hơn nhiều so với một bản Hiến pháp bị áp đặt bởi các cơ quan quyền lực… Hiến pháp được toàn dân thông qua sẽ góp phần cải thiện cuộc sống của mỗi người dân và kết quả là người dân sẽ thấy gắn bó và muốn bảo vệ Hiến pháp”[14].

Thông qua quyền phúc quyết, nhân dân có thể hiểu và thực hiện quyền, nghĩa vụ của mình trong việc tham gia, tìm hiểu, quyết định các công việc của nhà nước, nâng cao tri thức của mình về các vấn đề  được đưa ra phúc quyết, hiểu rõ hơn các vấn đề được đưa ra phúc quyết, từ đó có ý thức hơn trong việc chấp hành phương án được đa số người dân lựa chọn riêng và có ý thức hơn trong việc chấp hành pháp luật nói chung.

Ngày nay, đọc lại Hiến pháp năm 1946 do Hồ Chí Minh chủ trì soạn thảo, tất cả những người nghiên cứu về dân chủ, dù khác nhau về tư tưởng và chính kiến, cũng đều phải thừa nhận rằng, từ giữa thế kỷ XX, Việt Nam đã đạt tới những quan niệm dân chủ, sánh ngang với bất cứ một thể chế dân chủ nào trên thế giới[15]. Nổi bật nhất là việc xác nhận về mặt pháp lý quyền làm chủ của nhân dân: “Tất cả quyền bính trong nước là của toàn thể nhân dân Việt Nam, không phân biệt nòi giống, gái trai, giàu nghèo, giai cấp, tôn giáo” (Điều 1 Hiến pháp năm 1946). Để thực hành quyền bính ấy phải thông qua hình thức dân chủ đại diện và dân chủ trực tiếp. Nhân dân uỷ quyền quản lý đất nước cho các cơ quan đại diện đảm trách. Trong sự uỷ thác ấy có nguy cơ của sự lạm quyền và cả những sai lầm khi cơ quan đại diện của dân ra các quyết sách chính trị và ban hành các đạo luật. Do đó, nhân dân phải giữ lại một số quyền để quyết định trực tiếp và tối hậu. Đó là quyền phúc quyết mà trước hết và quan trọng nhất là xây dựng và sửa đổi Hiến pháp.


* Nghiên cứu viên, Viện Khoa học Pháp lý, Bộ Tư pháp.

** Đại học Luật Hà Nội.

[1] PGS.TS, Đinh Ngọc Vượng (2005), Các mô hình điều chỉnh pháp luật chủ yếu đối với chế định trưng cầu ý dân ở các nước trên thế giới, Hội thảo: “Chế định trưng cầu ý dân trong cơ chế thực hiện dân chủ xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam”, Hội Luật gia Việt Nam, ngày 8 tháng 12 năm 2005, tr. 1.

[2] Đào Duy Anh (1957), Hán – Việt từ điển, Trường – Thi xuất bản, Sài Gòn, tr. 136 và Phạm Văn Các (2000), Từ điển Từ Hán – Việt, Nxb. TP. Hồ Chí Minh, TP. Hồ Chí Minh, tr. 334.

[3] Chủ tịch Chính phủ lâm thời nước Việt Nam dân chủ Cộng hòa (1945), Sắc lệnh số 63-SL ngày 23 tháng 11 năm 1945.

[4] GS.TSKH, Đào Trí Úc, Hiến pháp trong đời sống xã hội và quốc gia, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp (Văn phòng Quốc hội), số 17 (178), tháng 9/2010, nguồn: nclp.org.vn..

[5] TS. Nguyễn Sỹ Phương (Cộng hòa Liên bang Đức), Từ phúc quyết Hiến pháp đến trưng cầu chính sách, nguồn: chungta.com, cập nhật ngày 03/09/2010.

[6] TS. Nguyễn Văn Thảo (1995), Đề tài cấp Nhà nước mã số KX-05-07: “Nguyên tắc tổ chức và hoạt động của bộ máy lập pháp, hành pháp, tư pháp nước ta với nhiệm vụ xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, tr. 65.

[7] Trương Hồng Quang (2011), Bàn về quyền phúc quyết Hiến pháp, https://hongtquang.wordpress.com, ngày 5/7/2011.

[8] Nguyễn Văn Bông (1967), Luật hiến pháp và chính trị học, Sài gòn, tr. 51.

[9] Trương Hồng Quang (2011), Bàn về quyền phúc quyết Hiến pháp, tlđd.

[10] Trương Hồng Quang (2011), Bàn về quyền phúc quyết Hiến pháp, tlđd.

[12] Trần Thị Thanh Nhàn (2006), Xây dựng và hoàn thiện pháp luật về trưng cầu dân ý, Luận văn Thạc sĩ Luật học, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh.

[13] Trương Hồng Quang, “Bàn về quyền phúc quyết Hiến pháp”, tlđd.

[14] David Williams, Pháp quyền và Hiến pháp, Nguồn:

http://tiasang.com.vn/Default.aspx?tabid=116&CategoryID=42&News=4890, cập nhật ngày 10/02/2012.

[15] Trần Đình Huỳnh, Thực hành dân chủ theo Tư tưởng Hồ Chí Minh, nguồn:

http://www.xaydungdang.org.vn/Home/tutuonghochiminh/2008/1104/Thuc-hanh-dan-chu-theo-Tu-tuong-Ho-Chi-Minh.aspx, ngày 2/10/2008.

Explore posts in the same categories: Bài nghiên cứu nhỏ, Bài đăng Tạp chí chuyên ngành, Luật Hiến pháp, Pháp luật hành chính Nhà nước

Gửi phản hồi

Mời bạn điền thông tin vào ô dưới đây hoặc kích vào một biểu tượng để đăng nhập:

WordPress.com Logo

Bạn đang bình luận bằng tài khoản WordPress.com Log Out / Thay đổi )

Twitter picture

Bạn đang bình luận bằng tài khoản Twitter Log Out / Thay đổi )

Facebook photo

Bạn đang bình luận bằng tài khoản Facebook Log Out / Thay đổi )

Google+ photo

Bạn đang bình luận bằng tài khoản Google+ Log Out / Thay đổi )

Connecting to %s


%d bloggers like this: